谈谈县级政协协商民主工作中的几个问题

2014-09-15 00:59:43  

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宜昌市点军区政协副主席  陈祖义

    党的十八大报告明确指出：社会主义的协商民主应成为一种制度。随着我国民主政治的推进，协商民主必将成为县级政协工作创新发展的主要方向。如何认识政协协商民全工作的地位和作用？如何增强县级政协协商民主工作的效能，是县级政协组织应当深入探讨的问题。

    一、协商民主工作的作用
    （一）协商民主工作有利于引导公民有序的政治参与。民主的本质是人民当家作主，协商民主是指自由平等的公民，基于权利和理性，在一种规范的权力相互制约的政治共同体中，通过集体与个体的反思、对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主制度和治理形式。协商民主的实质就是要实现和推进公民有序的政治参与，完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，健全完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。
    协商民主是一种暂新的民主形式，需要一定的制度来保障。协商民主制度可以充分体现社会主义民主的广泛性，涵盖各党派、各民族、各团体，各阶层等社会各界，各方面人士广开言路，广求良策，广谋善举，使全社会各群体中个别、分散的意见、愿望和要求，通过协商渠道得到系统综合的反映，使公民有序的政治参与，使公民享有广泛的权利和自由。
    （二）协商民主工作有利于最大程度地体现并蓄包容。协商民主坚持求同存异，蕴含着合作参与、协商包容的精神，实践表明：只有在民主和谐宽松活跃的氛围中，讲真话、说真情，特别是敢于提出不同意见，真正做到知无言，言无不尽，协商民主工作才能充分发挥独特优势和作用。在坚持四项基本原则的前提下，社会各类人士代表可自由发表意见并在充分民主、平等，真诚的协商讨论中达成共识，社会各方的愿望和建议得到充分反映。协商民主工作就能坚持民主的大多数与少数的统一，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，既听支持赞扬的意见，又听批评不同的声音，从而能够充分调动社会各方面的积极性、主动性、创造性，为干事业凝聚人心，争取力量。所以说，协商民主工作既能推进党和政府决策的科学化、民主化。又是维稳的好方法。
    （三）协商民主工作有利于发挥政协的优势和作用。现代社会是组织起来的社会，社会发展的文明程度越高，社会组织化程度也就越高，协商民主不仅是一种良好的民主制度，也是一种良好的治理模式。良好的治理模式一定要有公民社会和非政府组织的参与和良性互动，需要代表党员与公民之间的积极而有成效的合作。县级政协是政协组织中最基层的单位，其委员来自于各界别的精英，最具有公民的代表性。县级政协组织可以采取各种形式，为公民参与协商民主活动拓宽领域和渠道，使各方人士能把各种意见、要求，建议充分反映出来，并经过必要的程序，实现协商民主成果的转化。同时，县级政协还可以因地制宜，发挥优势，探索新的协商形式，丰富协商内容，使人民政协的协商民主制度更加规范常态，富有成效。
    总之，协商民主以民主参与，民主决策，民主监督为核心，以对话，协商为特征，用协商消除社会矛盾，用民主协调利益各方，在维护社会稳定等方面发挥出奇妙作用。

    二、协商民主工作中的问题分析
    县级政协紧紧围绕党、政中心工作，汇聚各方力量广建睿智之言，诚献务实之策，为推进党政科学民主决策科学持续发展起到了重要的作用。如果要使协商民主成为一种规范程序化的决策形式，仍需解决以下几个问题。
    1、协商程序参差不齐。有的地方协商内容广泛、深入而有效，有的地方则流于形式。如专题协商会，半天协商会主要是领导发言，委员没有足够的时间发表观点，没有足够时间讨论，协商质量较低。因此协商民主缺乏标准化程序与实效要求。其效果因人、因地、因时而异。
    2、协商过程的真实性有待提高，专题协商是在党委、政府领导的权力结构下进行，主导方维护其权威性与谋求过程的可控性的动机与行为不可避免的危及了协商的真实性。具体表现为协商过程中刻意安排领导座位，协商小问题，回避大问题，某些协商过程有操纵痕迹等。
    3、与会意见的代表性不足。县级协商民主还处在探索阶段，未与法规形式确定与会委员的广泛代表性与程序的科学性，这就注定了协商民主的代表性不足问题。一方面，与会代表是被指定的、少数的、缺乏和非与会群众的利益钩连，另一方面，与会群众的发言往往是出于自身利益的考虑，并非是基于公共利益或代表群众利益，所以意见是个人化的，相对削弱了协商会上形成意见的民意代表性。
    4、制度化机制亟待完善。协商民主的制度化要求其方式及其内在机制是刚性的，不能有其随意性。首先是协商形式缺乏法定地位，角色模糊，因而有的协商结果因领导人的意见而存废；其次，协商过程的具体规范不严。如什么样的问题必须协商，需要多少法定人数提出的提案或意见才有资格提交协商，需经什么程序，政府对协商意见的处理程序与模式缺乏明确规定。现有模式基本上是委员讨论形成报告后交给党委、政府讨论一下就定了。没有明晰的制度规范；再次，当政府的预定方案与委员的倾向性意见发生明显冲突时是以政府说了算。
    5、监督与问责系统缺位。县级协商民主缺乏一个刚性监督与问责系统。既缺乏委员和区政协监督与问责，协商民主缺乏民主性、科学性、公平性、平等性、自由性，出现决而不行，漠视民意等现象，协商民主沦为形式。问题在于缺乏对协商民主的过程与结果进行体制内外监督的机制。一是无法律条款约定，其次，区级政协及其委员没有监督权，再次，政协只有组织参与的权利，无监督专题协商民主会结果的执行权。

    三、协商民主工作的建议
    （一）深化协商民主工作认识。尤其是党委、政府主要负责人要充分认识协商民主工作是一种民主制度，是社会民主政治进步的产物，在社会、经济建设中的作用不能替代。将其作为增强执政能力，实现科学决策，实行依法行政的重要助推力，使各级决策机构，行政部门，更加自觉地坚持协商民主，更加主动的将协商民主纳入决策程序及决策执行过程中。
    （二）完善协商民主工作机制。针对目前有关协商民主工作方面的文件规定方向性，原则性都很强，但在具体性、操作性方面却很弱的问题，需要努力改变县级政协组织协商内容不一致，操作程序不统一，协商效果不理想等现象。通过制定协商民主工作实施细则，进一步规范协商议题的确定机制，协商程序的操作机制，协商成果的反馈机制等，减少人为性，随意性，推进制度化，规范化，程序化。协商民主的程序应遵守平等、准确、公开、尊严的原则，包含四个要素，一是主体，既谁参加协商；二是客体，即协商什么；三是方式，即如何协商；包括协商的时间、地点、步骤等；四是效力，即协商结果的执行。重大公共事务的政府行为，要取得民众的理解和支持，需要有一条与民众协商沟通的有效渠道，决策者要实现代表广大群众意志的良好愿望，需要有一种由群众参与决策的规范程序防止决策失误。由此要求县级政协组织做好三项基础性工作：1、参加协商民主活动的委员必须有一定的代表性；2、委员对程序的参与是自主、自愿、积极的；3、必须充分保障参与渠道的畅通，使参与的委员有充分的机会表达自己的意见、观点和主张。更加充分发挥协商民主在社会主义民主政治建设和推动改革发展中的重要作用。
    （三）提升协商民主工作水平。协商民主工作的质量高低取决于协商民主工作的制度化水平。且须具备以下几个条件：其一，协商工作的独立性是协商质量的基础，不受任何组织的操纵，委员可就议题自由争辩，在讨论争辩中形成共识。其二，建立有独立的协商机构。在县级政协组织内可新增协商咨询专委会，专们负责协商民主工作。其三，协商民主工作必须坚持公正、公开、平等的原则。所谓公正，是指制度设计要公正，委员评判要公正。公开是指除涉及个人隐私和国家机密外，都要公开透明。就是要让社会目睹正义的实现过程。关键是要把握四个重点：1、协商的内容；2、协商的规则和标准；3、协商的程序安排；4、协商的执行效力。平等原则要做到三点：一是维护委员与官员的平等地位，在程序进行中给予参与各方平等的机会，便利和手段；二是对各方的意见予以平等的关注，并在形成共识时将各方的观点均考虑在内。三是要有约束的执行能力。协商民主的结果一旦生效后，党委政府要进行认真讨论，维持其效力，无正当理由不能轻易否定。
    提升协商民主制度化水平，是指协商的启动程序、终结与执行均有刚性的制度规定。笔者认为，首先是协商制度化。县级协商民主制度应由省一级党委或省一级政协组织规定议题制度，包括委员选定，协商程序，监督执行机制等制度。即对参加协商人员的条件，产生方式、结构作具体规定。其次是协商程序制度化。即协商的启动、时间、议程安排，会议机制形成刚性制度。再次是执行监督制度化。即以制度文件规定确立县级政协对协商过程与结果的民主性与合法性进行监督。
   （四）构建协商民主工作审议制度。当前县级政协协商民主工作主要层面是民主决策和民主管理，而民主监督是亟须加强的薄弱环节。要强化协商民主的监督功能，必须建立对各项行政行为和立法行为的民主审议制。即在政府组成人员任职前召开委员代表组成的协商民主大会，由提议主体和被任职个人向大会阐述任职理由，并接受与会委员询问，协商大会的投票结果成为是否影响组织提名的最后依据。其次，政府行政预算的民主审议制。即每年初由财政代表政府向县级政协递交政府财政预算方案，由与会代表对预算案进行审议与质询，政府应根据多数代表形成的集中意见进行修改，预算案在协商大会获得通过后再进行其它程序表决。再次，政府部门考核民主审议制。即定期举行政府部门绩效民主评议会，接受委员代表的质询与监督。委员代表评价较差的部门必须整改。最后，政府立法行为审议制。即政府机关制定部门规章前必须经过广泛的咨询和听证，形成草案后递交协商民主会审议，获得通过后政府再颁布实施。