充分发挥“十二五”规划约束性指标在转变经济发展方式中的积极作用

2014-09-15 00:59:28  

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民建湖北省委员会

    “十二五”时期是我省科学发展、跨越式发展的战略机遇期，新型工业化、城镇化的加速发展期，产业结构的加速优化升级期，经济社会协调发展、体制机制创新突破的新阶段。充分发挥“十二五”规划约束性指标的积极作用，加快推进经济发展方式转变，是“十二五”时期我省抓住机遇、迎接挑战的一项重点工作。

    一、加快转变经济发展方式与落实“十二五”规划约束性指标的相互关系
    （一）我省加快经济发展方式转变必须正视的三大路径选择与障碍
    1、在需求结构上，促进经济主要由依靠投资拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。湖北是典型的内陆省份，出口贡献率较小，投资和消费对经济增长的贡献率高达95%以上。近年来随着国家扩大内需政策的实施，我省投资贡献率高达70%以上，投资对经济增长发挥着主要作用。结合国内外宏观环境和省情分析，扩大投资需求是“十二五”时期实现我省跨越式发展的前提和基础。也就是说，这种投资主导型增长在我省还会持续较长时期。投资需求必将带来对能源、资源的巨大消耗，对环境及减排的巨大压力。

    2、在产业结构上，促进经济发展主要由依靠第二产业带动向依靠三次产业协同发展转变。我省总体上处于工业化中期，加速推进工业化仍是“十二五”时期的中心任务。“十一五”期末，我省一、二、三产业比重13.6:49.1:37.3，三次产业中工业比重偏大，工业中重工业占70％左右。这种产业结构决定了我省单位生产总值能耗水平和主要污染物排放在短时间内大幅下降的难度较大。虽然改造提升传统支柱产业、发展高技术产业和战略性新兴产业、发展现代服务业的战略思路明确，但实现相关目标仍任重道远。

    3、在要素投入上，促进经济发展主要由依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。以土地为例，在我省工业化加速发展、城镇化加速推进和基础设施加速完善的过程中，工业和建设用地需求将增长很快。2005—2020年，国务院批准我省用地总规模为18.5万公顷，“十一五”时期已用掉8万公顷，剩下两个五年分别只有5万公顷左右的用地规模，形势之严峻可想而知。

    （二）强化刚性约束是加快我省经济发展方式转变的体制机制创新
    按照《湖北省经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的解释，约束性指标是在预期基础上进一步强化了全省战略意图的指标，是省政府在公共服务和涉及公众利益领域对市州、直管市、神农架林区政府和省直有关部门提出的工作要求，政府主要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现的目标。“十二五”规划中所确定的12项约束性指标，主要在科技教育、资源环境和人民生活三大领域，如九年义务教育巩固率达96.9%、耕地保有量464.2万公顷，单位工业增加值用水量降低10%、单位国内生产总值能源消耗降低16%、单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%、森林覆盖率41.2%、城乡参加基本养老保险达1154万人等。主要污染物排放减少指标包括：2015年全省化学需氧量和氨氮排放总量（含工业、生活、农业）分别控制在104.1万吨、12.0万吨以内，比2010年的112.4万吨、13.3万吨分别减少7.4%（其中工业和生活排放量减少5.0%）、9.7%（其中工业和生活排放量减少9.9%）；二氧化硫和氮氧化物排放总量分别控制在63.7万吨、58.6万吨以内，比2010年的69.5万吨、63.1万吨分别减少8.3%、7.2%。

    “十二五”规划约束性指标涉及我省实现跨越式发展、加快经济发展方式转变过程中的关键资源、政策与目标。从“十五”、“十一五”规划的执行情况来看，上述指标也是最迫切需要认真严格执行的，也常常是最难以得到不折不扣执行的。因而，“十二五”规划所明确的一系列约束性指标能否如期实现，是规划的协调管理所要强化的重点，也是检验规划的刚性约束功能是否能有效发挥的标尺。严格落实“十二五”规划约束性指标是正视与处理加快推进跨越式发展的“快”和转变经济发展方式的“痛”的制度保障。

    （三）“十二五”规划约束性指标落实面临的现实困难
    以《“十二五”主要污染物总量控制规划》相关约束性指标为例：“十一五”期间，我省通过实施减排措施，大幅度推进治污工程建设，化学需氧量和二氧化硫排放基本得到控制，环境恶化趋势得到一定程度缓解。但“十二五”期间我省工业化和城市化仍将处于加快发展阶段，资源能源与环境的矛盾将更加集中，面临的减排形势依然严峻：

    一是全省环境形势不容乐观。我省环境状况虽然总体向好的方向发展，但局部问题突出，环境形势依然严峻。如长江干流水质总体较好，但长江、汉江部分支流已遭到一定程度污染，部分省控湖泊受氮、磷污染开始呈现富营养化趋势；部分城市空气质量年均值未达到二级标准，全省出现酸雨城市的比例高达44.4%。

    二是环境空间有待进一步拓展。发展不够仍然是我省最大实际，发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，随着我省经济社会的高速发展，“十二五”期间污染物排放新增量可能再创新高，需要较大的削减量消化和富余的环境空间予以支撑。

    三是产业结构有待进一步优化。如前所述，我省三次产业中工业比重偏大，工业中重工业比重偏大，这种产业结构决定了我省单位生产总值能耗水平和主要污染物排放在短时间内大幅下降的难度较大。

    四是治污水平有待进一步提高。尽管我省“十一五”期间环保设施建设取得了显著进展，但环保投入总量偏低、种类不齐全、区域不平衡的问题依然突出，基层尤其是老少边穷地区环境治理投入严重不足，影响了减排工程效益的发挥。

    五是机动车和农业环保监管仍是薄弱环节。“十二五”期间将农业和机动车纳入减排领域，但全省机动车环境监管还处于起步阶段，实施机动车黄绿标志牌，推行黄标车限行、淘汰工作还需要配套政策和措施；同时，国家“十二五”时期农业核查核算方法尚不明确，直接影响到减排量的推算。

    二、发挥“十二五”规划约束性指标作用的对策建议
    （一）加强规划的协调管理，使其刚性约束功能有效发挥
    1、尊重“十二五”规划的刚性约束，让约束性指标成为全社会意识。“十二五”规划刚公布时，媒体紧锣密鼓地进行了宣传，此后几乎偃旗息鼓，规划宣传虎头蛇尾。日本在规划制定的同时就已经考虑如何宣传推广，如有针对研究机构、企业的专门手册，有让普通百姓了解和接受规划的漫画式图解，而且每年更新。建议有关部门借鉴日本等发达国家的经验，在“十二五”规划实施过程中，补充和完善规划的宣传教育方案，强化措施，让约束性指标成为全社会意识。

    2、深化体制改革，形成有利于规划执行的全省“一盘棋”。全省“十二五”规划的约束性指标是按照一定原则分解到各部门、地方来落实完成的，但客观来看，各部门、各市州都有自己的局部利益和实际困难。因此，必须建立健全约束性指标的统计、评估、监督、控制机制。

    3、健全严格的责任明确、分类实施、有效监督的机制。“十二五”规划中所确定的12项约束性指标，大多是事关民生的基本指标，为人民所期盼。要强化“人民规划人民监督”，在发挥人大监督、行政监督、新闻监督作用的同时，尤其要发挥好人民群众的监督作用，开辟人民群众监督的新方式。只有多管齐下，才能有效促进促进年度计划与“十二五”规划的衔接，促进约束性指标的刚性约束功能发挥。

    （二）突出重点，构建新型能源结构，充分发挥“市场化”节能减排手段作用
    1、突出“结构节能”。加大结构调整力度，把降低高耗能产业比重放在更加重要的位置，严控高耗能、高排放行业过快增长，严格落实限制“两高”产品出口的各项政策，大力发展低能耗的现代服务业。

    2、建立“低碳化”能源结构。积极出台财政激励和扶持引导政策，鼓励太阳能、风能、生物质能、地热能等可再生能源的发展和使用，改变当前大量使用煤炭的传统能源结构，增加天然气等清洁能源的使用比例。

    3、改革完善能源价格形成机制与价格政策，让“市场手段”发挥更大作用。完善有利于节能减排的电价政策，对高耗能行业执行差别电价政策，引导全社会合理用电、节约用电；加大力度实施节能产品惠民工程，利用财政补贴方式推广高效节能空调、节能汽车、节能灯等。

    4、出台鼓励企业增加节能减排投入的政策。允许企业设立节能减排专项费用，按销售收入的一定比例提取，并计入成本，专款专用。在银行业实施促进节能减排的“绿色信贷”战略，严格禁止向国家禁止的高污染、高能耗、高二氧化碳排放项目和纳入违规排污“黑名单”的企业贷款，对符合资源节约、环境保护和绿色发展的企业和项目加大信贷支持力度。

    （三）研究完善“十二五”规划约束性指标的有关分配原则与平衡机制
    1、研究完善并尽快落实生态、资源等补偿机制。如“十二五”期末，全省森林覆盖率为41.2%，“十一五”期末鄂西武陵山区森林覆盖率已达70%以上，部分县市达到了80%，而鄂东部分地区森林覆盖率不到20%。武陵山区作为国家主体功能区中的限制开发区和禁止开发区，以建设长江中上游生态保护屏障为发展目标，以保护生物多样性为首要任务，“十二五”期间将仍然大量承担武汉城市圈等地区生态、资源约束性指标的任务。因此，建议对森林覆盖率较高的地区加大生态维护补偿的力度，如优先实施国家级重点公益林补偿项目，提高生态公益林森林生态效益补助标准，免除低产林改造等重点林业项目的地方配套资金，对于森林覆盖率超过70%的县市比照产粮大县补助政策给予财政专项补助等。

    2、加大对新增约束性指标测量、评估、监管的研究。例如，“十二五”将农业纳入减排领域，我省是农业大省，尤其是新阶段转变农业发展方式的重中之重是推进农业产业化经营，全省大力实施农产品加工“四个一批”工程。农业环保监管仍是薄弱环节，国家“十二五”农业核查核算方法尚不明确，直接影响到减排量的推算。加强对农业面源污染、农业产业化减排测量与评估研究，将直接有利于其它相关约束性指标的落实完成。