关于促进我省农村土地流转和规模化经营的对策建议

2014-09-15 00:56:15  

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民进湖北省委员会

    一、我省土地流转和规模化经营的特点
    1、土地流转和规模化经营的形式多样化。目前农村土地流转和规模化经营主要有四种形式：一是流转经营权，规模经营的土地中来自农户转让的占30%；二是大面积租赁；三是建立股份合作社（目前，我省土地入股的合作社还处在探索阶段）；四是“托管”农田，建立农业生产合作社。

    2、土地流转和规模经营的水平不高，地区差异性大。虽然我省已经出现上万亩的规模经营户，但占主体地位的还是小型规模经营。省农经局提供的统计资料显示，50亩以上面积的规模经营户中，50亩至100亩的经营户占84%，经营面积占58%。土地规模经营的发展程度，总体上看传统农区快于工商业发达的地区。

    3、土地流转后规模经营的示范性逐步显现。农村经济发展的客观要求，成为农村土地流转集中、形成规模经营的主要推动因素。一是大量农村劳动力农外就业;二是社会资本回流农村；三是农业生产社会化服务逐步健全完善；四是可观的投资效益。据省农经局调查统计，规模经营户的劳平年收入，一般都比普通经营户高出数倍。

    二、我省土地流转和规模化经营中存在的主要问题
    1、非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向。近年来，因城镇化和工商业经济快速发展而导致的非农建设用地需求不断提高，特别是伴随着房地产业开发、工业开发区建设、小城镇建设的逐步升温，征地规模扩大，“圈地运动”不断升级。非农建设用地绝大多数实行国家征用的办法，政府对征用来的土地采用市场招标的方式供给需求方，由此达到“经营土地”、“以地生财”的目的。在改变土地用途的过程中，农民的利益没有得到很好的保护，特别是征地补偿标准的确定和失地农民的就业安置或扶持方面，因征地的不合理处理而产生的矛盾时有发生，影响了社会稳定。

    2、土地流转大部分处于放任自流的状态。表现为：一是农户间私下转让，很少经过村组集体；二是口头协商，很少签订文字协议；三是经营户与村委会签约，农民有的作附签，有的连附签也没有，签约主体与流转主体不一致；四是约定内容不完全，仅有租金、年限等。

    3、土地流转市场不成熟，制约了土地资源的优化配置。我省土地流转没有形成完整的市场体系，尤其是缺乏连接流转双方的中介服务组织，土地供求双方信息受阻，出现“要转的转不出、要租的租不到”的现象。乡镇综合配套改革后，主管农村土地流转的农经部门职能弱化，多数县市和乡镇没有建立完善的农村土地流转服务机构。

    4、行政管理滞后，制约了土地流转和土地规模化经营。目前，对土地规模经营还没有明确具体的实施意见，由此产生了一系列问题。一是基层普遍感到心中“没底”，不好把握，只好观望等待。如对不愿流转农户的“插花地”问题，有的采取协商的方式做了调整，而大多数地方农户不愿意就只好听之任之。二是对涉及土地纠纷的仲裁，由于调查取证工作量大，处理过程环节复杂，处理结果法律效力弱，特别是无工作经费保障，谁“搭理”谁“贴钱”，导致积极性不高，呈“无人管”“无人干”的状况。三是对土地规模经营引发的一些行政管理上的新问题，深入研究不够，多从现有政策规定中寻找解决的方法，与发展要求不适应。

    三、促进我省土地流转和规模化经营发展的对策建议
    1、加强对土地流转的领导。各级政府应切实加强对土地流转工作的领导，为土地流转创造良好的环境和条件。一是制定好本地产业发展规划，引导土地流转方向。二是制定和贯彻落实土地流转的有关政策，规范流转双方的行为。三是做好土地流转的监督、协调及服务工作，当好裁判员，处理好各方面的利益关系。四是推广先进经验、典型引路，在经济比较发达、交通便捷、土地肥沃的地域可以采用“公司+农户”、以土地参股分红的方式；而对于偏远地区、土地贫瘠的区域，则还是主要采用转包等较初级的形式。小范围的自发性流转主要解决的是土地抛荒弃种，而连片的自觉性流转与农业产业结构的调整有关。同时，可以考虑将各级政府对土地流转的服务、监管情况纳入相关考核指标体系中。

    2、建立健全土地流转机制。土地流转应朝着规范、有序的方向发展，建立真正的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制。转入方和转出方应向村委会提出书面申请，经村委会和村民代表会研究后，报乡镇农业承包合同管理机构登记。乡镇农业承包合同管理机构和村委会应对较大规模流转土地的业主的资质和资信状况进行审查，并督促和指导双方签订土地流转合同，在乡镇备案。土地流转合同的格式应统一规范，各县市区应统一制发，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等要素，同时可考虑建立土地流转风险保障金制度。此外，还应建立合同档案管理制度和纠纷调解仲裁制度，鼓励向种植能手、种粮大户转包闲置和低产土地。

    3、完善配套政策。一是出台补贴政策，可从粮食补贴、粮种补贴、综合补贴、农机具补贴等惠农政策中增加对土地流转和土地规模化经营的补贴项目，也可单设一项土地流转补贴。二是从银行贷款、财政支持、项目支持、税收支持、工商登记等方面支持土地流转。三是对特殊经营主体在较长流转期限内按比例给予一定的临时建设用地审批政策。四是尽早出台农村土地承包法实施细则和办法，对浪费土地资源现象给予必要约束，引导其进行土地流转。

    4、培育土地流转的市场环境。农民在土地流转中面临的困难主要是信息不灵，单个农民在与一些公司和大的种植户谈判时处于弱势。为此，应逐步健全信息提供、地价评估、风险评估等服务性中介组织，完善土地使用权流转市场体系。可以引导农民组建和参加一些专业性组织，以整合力量维护自己在土地流转时的合法权益。建立一个开放、竞争、公平、有序、规范化的土地流转市场，依托乡村集体经济组织，建立从县市到乡镇的各级土地流转中介机构。建立土地流转信息的专门网站，及时提供相关信息。另外，严格实行主要粮食作物最低收购价制度，加大政府对特优农作物种植的扶持力度，保证农业生产有比较理想的收益，使种植大户愿意开出合理的条件接受流转土地，从而可以在一定范围内实行连片化经营，实现规模效应。

    5、重视流转土地的质量保障工作。应维持并提升现有耕地的地力，以严格的标准加强基本农田的保护力度。政府职能部门应要求在土地流转时基本保持地力的稳定，应把耕地质量的保证写进土地流转的合同，在流转土地收回业主所有时至少应保证地力没有下降，政府也可以考虑对于流转土地质量保护比较好的受让者给予相应的经济补贴，对于土地质量保护不得力的受让户可以拒绝土地流转合同登记。