关于武汉城市圈政策创新的建议

2014-09-15 00:55:04  

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民建湖北省委员会

    2007年12月7日，在京召开的全国发展和改革工作会议宣布：武汉成为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。这是继上海、天津、成渝后，武汉城市圈成为第4个国家综合配套改革试验区。2008年9月27日，湖北省政府召开新闻发布会通报，《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》已获国务院批复，这标志着武汉城市圈“两型社会”改革试验已进入全面实施阶段，对湖北的改革发展具有里程碑意义。武汉城市圈成功申报国家综合配套改革试验区后，湖北省政府已经陆续出台相关政策，做了一系列具体的工作，并进行政策创新的探索：加快城市圈交通一体化建设、实现1小时城市圈；签署了人才一体化的《黄冈协议》；在武汉城市圈实行通信资费改革；启动武汉城市圈教育合作。

    我们对武汉、咸宁、黄石、孝感等市做了调研，分析了武汉城市圈政策创新中存在的问题，提出了武汉城市圈政策创新的建议。

    一、武汉城市圈政策创新存在的几个问题
    在已经公布的城市圈改革方案中，基础设施、产业布局、区域市场、城乡建设、环境保护与生态建设“五个一体化”是城市圈进入实质建设的突破口。方案中涉及实现“两型”措施和项目较多，但是涉及构建“城市圈”的措施、尤其是如何使9个城市实现经济和社会一体化的宏观体制改革和政策性改革相对不足。项目的规划与实施需要有科学、合理、有效的政策与机制作保障才能达到既定的目标。由于地区利益分配、行政体制协调以及区域发展差异等各种主客观因素的存在，随着城市圈改革的进一步深入，武汉城市圈建设将遇到许多新困难。目前“1+8”城市圈政策创新中还存在以下几个问题值得关注：

    1、产业发展存在的问题。虽然方案把产业布局的一体化作为指导思想之一，但是在具体的方案中，并没有具体提出如何全面实现这一目标。
    一是产业定位不清晰，存在恶性竞争。目前城市圈内各城市尤其是除武汉外的其他8市的产业定位在一定程度上存在小而全的问题。几乎每个城市都提出了要大力发展高新技术产业，有几个城市提出要建设加工制造业基地。武汉与周边城市在比较优势基础上的分工合作没有形成，产业普遍存在低水平重复建设。没有形成科学的产业梯度布局，武汉市与其他8个城市招商竞争的情况普遍存在，使投资者趁机提高要价，给地方政府税收造成损失。

    二是产业集群规模小，产业关联度低。目前，武汉城市圈内的产业关联度偏低：城市间的产业结构趋同，缺乏合理的分工和互补；上、下游产业配套和协作不够密切，未能形成互补性较强产业链；武汉市的产业集群呈现出“大而不强”的特点，产业集群的扩散性未能较好发挥。武汉城市圈有优势的产业集群很少，东湖高新技术开发区的光电子和生物医药等产业虽然在全国地位突出，但在圈内的产业链尚未建立，产业集群的辐射作用还很弱。

    2、创新系统存在的问题。在武汉城市圈的总体方案中提出9大创新的领域，比较全面地概括了综合配套改革试验区发展涉及的主要方向。但是我们认为，再高的目标，再有吸引力的规划，要能成功地实施，必须突破原有制度上的障碍，制度系统的创新是经济系统持续创新的保障。必须打破原有的利益分配格局，把非市场的力量降到最低，充分调动市场经济主体的积极性。政府作为制度创新的主要推动者，应避免陷入到对微观经济过多的干预中。

    一是创新主体之间缺少互动，区域创新能力较低。在武汉城市圈的9个城市中，武汉市是我省高等院校、科研院所的重要聚集地，是区域创新知识和技术的主要来源。长期以来，由于缺乏健全的区域创新管理体制和科技成果的转化机制，技术市场和中介机构的功能未能充分发挥，使区域创新主体(高等院校、科研机构、政府和企业)之间缺乏密切的联系和交流，尤其是企业和企业之间、外围城市的企业和武汉市高等院校之间交流更少，致使区域内的科学研究与市场脱节，创新供给与需求相悖，创新成果转化困难，区域创新能力低下。

    二是企业创新机制不建全，区域创新动力不足。企业是创新动力的主要来源和创新成果的需求者，企业技术创新是区域创新的重心。武汉城市圈企业门类齐全，武汉、黄石和鄂州市的冶金、机械、化工、建材、纺织等传统产业占主导地位，国有经济比重较高；孝感、黄冈、咸宁三市地处丘陵山区地带，对外开放起步较晚，工业化程度较低。受传统观念和企业管理体制的影响，企业管理者创新意识淡薄，创新激励机制不健全，使整个区域创新活动缺乏生机。

    三是政府工作中的创新理念尚未真正建立，是社会创新的最大障碍。政府一方面在对旧政策的弊端寻求创新，同时又在制定新的政策时，重走老路。作为城市圈政策创新重大成果的圈内通信资费改革经过艰苦工作稍有突破，但是在武汉市内最近的数字电视转换过程中城区之间的相互封锁、利益分割、跨区之间机顶盒不能使用以及转移乱收费等一系列现象，使政府推动的城市圈一体化，在武汉市内就遭到挑战。

    3、人才引进机制存在的问题。虽然武汉城市圈提出了人才一体化创新政策，但是人才分布与使用的不合理仍将是制约城市圈持续发展的最重要因素。从2003年武汉城市圈建设启动以来，武汉已经与周边的8个城市的科技、教育、人事等部门都签署了一系列的合作协议，武汉人才市场向周边的辐射能力日趋增强，与其他8个城市的人才市场逐步实现人才政策趋同化、人才市场网络化、人才信息公开化。例如，2006年7月1日起，武汉降低了人才进入门槛，周边8个城市的大中专生毕业两年内在武汉找到工作可以落户武汉。这种人才市场的一体化的初衷是想加快劳动力要素在城市圈中的流动，但是由于武汉和其他8个城市的经济发展水平差距较大，因此这种一体化如果没有配以对人才进入周边其他城市的激励措施，最终将造成人才由8个城市向武汉单向流动为主的现象，这就不利于人才的合理交流和落后地区人员素质的提高，使这些地区的优秀人才流失更为严重。

    二、对武汉城市圈政策创新的建议
    “两型社会”建设综合配套改革实验区，最大的政策优惠不是体现在提供资金、项目等“硬”优惠上，而是赋予改革探索的权力，允许率先改革、率先实验就是国家给予的最大优惠政策。
    1、创新制约产业结构布局优化的政策与体制。在“两型社会”的建设方案中，提出“建立企业和项目在圈域内转移的利益协调机制和补偿机制”，如果这一政策能够实施，将对整合圈域内产业资源，促进产业升级有积极作用。除了在圈内实现转移的企业外，更多的可能是新引进项目的布局问题。引导布局优化的动力除了全省范围的科学论证与规划外，还需要根据圈内城市优化后的产业特点，创新各地的绩效考核体系和干部任用的政绩标准，彻底改变地方领导脱离实际的发展观，这是最重要的保障。

    2、完善创新机制，增强自主创新能力和动力。一是精心制定规划，整合科技创新资源，健全自主创新体系。二是深化科研机构管理体制和科研计划体制改革，大力推行科技项目招投标制度和课题制管理。三是完善各项政策，优化科技创新环境。在税收、信贷、投资许可、市场准入和进出口贸易等方面，为科技创新和科技创业企业的发展创造公平竞争、宽松和谐的政策环境。四是制定相关措施，使有关科研院所、医院的大型仪器设备、重点试验室等在城市圈内实现共享。五是建立自主创新的激励机制，保持长久动力。

    3、创新人才流动机制，促进生产要素在城市圈内的合理、有效的流动。为了加强对武汉市人才，尤其是新毕业的大学生向其他8个城市的流动引导，建议动用政府的行政资源，给予到城市圈的其他城市就业、落户的大学毕业生，尤其是高层次人才，在住房、晋升、配偶就业等方面更大的支持，并给予一定的社会荣誉，对于表现突出的大力表彰，使他们安居乐业，这样并不一定要直接投入太多的财政补贴。只有一大批有专业知识的人才扎根于当地，才能从根本上推动社会的发展。根据我们所了解的情况，只要政府能够给他们提供一个可以施展自己才干的机会，有一个能够安定生活的环境，相信一定会有一批年轻的大学毕业生，愿意到其他城市去工作，去创业。另外，可建立武汉市的著名大学教师到城市圈大学挂职教学的机制，上挂技术职称，鼓励高学历的年轻教师到这些地方交流、锻炼，提高当地的教学和科研水平，增强地方的创新能力。

    4、建立一票否决制，审查新颁布的政策是否符合区域创新的原则。目前由于政府各部门颁布的政策仍然存在政出多门的情况，部门、区域之间利益冲突、协调难度大。建议对政府各部门新出台的各项政策进行创新审定，看是否符合区域经济一体化的原则，是否会造成新的区域分割，有走回头路的情况。一旦发现这种现象，这个政策就必须重新修订，符合要求后才能颁布。