关于优化“小水泥”专项治理法制环境的几点建议

2014-09-15 00:54:06  

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湖北省政协社会和法制委员会

    关停能耗高、污染严重的“小水泥”企业，对于资源节约型和环境友好型社会建设具有十分重要的意义。4月上旬，省政协副主席李宗柏率社法委部分委员，围绕省政协十届二次常委会协商讨论武汉城市圈“两型社会”建设的议题，就优化“小水泥”专项治理的法制环境进行了专题调研。调研组走访了省发改委、建材行业投资促进中心；听取了省工商局、质监局、环保局、国土资源厅等部门的情况介绍并座谈；赴鄂州、咸宁、赤壁等地听取了当地政府及有关部门的情况介绍，实地考察了三家水泥企业。调研情况表明，我省开展“小水泥”专项治理一年来，各地党委、政府高度重视，措施得力，各级牵头部门和执法部门密切配合，各尽其责,做了大量工作,专项治理工作开局良好。

    按国家发改委的要求，我省在2007—2010年间须淘汰落后水泥产能1400万吨。全省2007年共关停小水泥企业（生产线）91家（条），拆除生产线128条，淘汰落后产能901.4万吨，减少粉尘排放13.5万吨/年，削减二氧化硫排放0.9万吨/年，减少能耗100万吨标准煤/年以上，均超额完成了当年专项治理的计划任务。

    委员们认为，我省“小水泥”专项治理虽然成效明显，但也存在一些法制和政策环境问题，需要引起足够重视。
 
    一是由于历史上存在的执法不严，导致专项治理中运用法律手段比较困难。省人民政府在鄂政发\[2007\]21号文中明确要求“综合运用法律、经济和必要的行政手段保护环境，落实国家相关产业政策”，要“坚持依法行政，严格按照国家有关法律、法规开展专项治理工作”、“坚持经济、法律和行政手段相结合”等，这不仅在理论层面，而且在操作层面都是可行的。

    因为国家《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水泥工业大气污染物排放标准》、《产品质量法》、《工业产品生产许可证管理条例》已经颁布实施，对水泥行业产品和企业市场准入形成了一套完整的法律支撑。依据国家《大气污染防治法》，在生产运行中超标排放的要限期治理，治理不达标和情节严重的责令其停业关闭；依据国家《产品质量法》，产品质量连续两次在省以上组织的产品质量监督检查中不合格的企业，由质量技术监督部门依法吊销其生产许可证……。我省“小水泥”企业部分属无证无照的非法市场主体，部分属违法违规的企业，专项治理关停的企业多属此列。如鄂州市共有水泥生产企业29家，证照齐全的只有16家；2

    007年取缔关停的17家“小水泥”企业中，有13家没有生产许可证。无论是对无证无照的非法企业，还是对有证有照的违规违法企业，基层环保、质监、工商等部门平时如能认真履职、严格执法，似可依据上述法律，运用法律手段实现关停。但现实情况是，因为“小水泥”企业相当一部分或是由上世纪八十年代兴办的乡镇企业演变而来，或是由上世纪九十年代发展民营企业时发展起来的，其中经营主体不少都发生了变化，经营及审批手续也不健全，但他们为地方提供税收，又安置了大量劳力，成为县域经济的重要组织部分，有的还是地方支柱产业，得到了地方政府的支持和保护，当时的情况下，执法部门想要严格执法是很困难的；另一方面，因为牵涉部门利益，相关执法部门也乐得顺水推舟，对这些企业是睁一只眼闭一只眼。因此，在专项治理前，有关部门对这些企业及产品的质量、污染排放监管不够到位，对违规违法又未能整治的企业没有及时亮出黄牌或红牌，导致运用法律手段进行专项治理比较困难，在一定程度上增加了专项治理的难度。

    二是由于部分行政行为缺乏法律依据，存在行政诉讼的风险。由于专项治理时间紧、任务重，造成国家淘汰落后产能、推进节能减排的产业政策未能与法律法规有效对接。各级政府作为这次专项治理的主体，必须在规定期限内完成任务，只能以鄂政发\[2007\]21号文件作为主要行政依据，用行政手段强行推进。因此，在专项治理的实施过程中，有的行政行为不尽规范，有的缺乏必要的法律支撑。如根据省政府21号文件和省确定并公示的关停企业名单，对关停企业强行撤销或收回生产许可证和采矿许可证，直接吊销营业执照，由专项治理领导小组办公室签发企业关停令等。在特定情况下对“小水泥”进行专项治理，主要使用行政手段强行推进是一种不得已而为之的作法，但容易引发不良后果。
    一方面部分行政行为法律依据不充分，法律程序不到位，在可能的行政诉讼中存在败诉的法律风险；
    另一方面政府的行政手段使自身直接处于矛盾的焦点，容易造成政府与企业、政府与群众的直接对立和冲突，这势必成为不稳定的隐患。

    三是由于“小水泥”的行业特点，关停企业人员安置、债务化解“两难”问题十分突出。省建材行业投资促进中心提供的数据表明，全省“小水泥”企业在岗人数达4.8万。“小水泥”属劳动密集型产业，企业设备陈旧，工艺落后，关停企业在短时间内既不具备改造升级的条件，也不具备转产的条件，而企业人员普遍文化素质偏低，技能单一，年龄偏大，培训转岗难度很大，职工安置非常困难。

    2007年，咸宁关停7家“小水泥”企业，淘汰落后产能62万吨，涉及人员944人；鄂州关停17家企业，淘汰落后产能138万吨，涉及人员2000多人。若以买断工龄方式安置职工，据鄂州市发改委测算，每人约需3万元（不含各种保险），关停万吨产能的职工安置费用需45-60万元，若考虑保险费用则需70-90万元。另一方面，“小水泥”企业多是原乡镇企业改制而成，资本金普遍不足，许多企业在建设和运营中发生借贷和集资，债务包袱沉重，鄂州市所属水泥企业每万吨产能平均债务达200万元，咸宁已关停的7家企业涉及债务2917万元，仅通城塘湖水泥厂债务就高达947万元。

    按省政府现行补助标准，除去爆破拆除设备的费用后所剩无几。地方财力十分紧张，职工安置难度较大，更谈不上化解债务。据了解，2007年关停的企业有许多是无证生产或证照不齐的非法企业，关停相对容易。今年要关停的基本上是证照齐全的合法企业，遇到的问题会更多，工作难度将更大，这就对专项治理工作提出了更高的要求。如何进一步优化“小水泥”专项治理的法制环境，委员们建议：
    一、各级政府要支持职能部门严格执法，加大运用法律手段的力度要坚持专项治理与依法行政相结合，为执法部门创造条件，营造良好的外部环境，支持执法部门依法履职，采取果断措施解决历史遗留的执法不严问题；要建立执法责任追究制，对有法不依、执法不严的部门和人员，政府应依据有关规定追究相关责任，并以此为契机建立长效机制。
    二、各执法部门要密切配合，形成执法合力在专项治理工作中，环保、质监、工商、国土等执法部门一定要围绕政府专项治理的工作目标，积极主动，各司其职，各尽其责，及时检查，严格监管，并切实加强部门间的协调配合，相互支持，通力合作，努力形成执法合力，通过经常性的、常态的执法来推进专项治理，落实专项治理的目标。
    三、加快地方立法，为专项治理提供法律支撑要进一步解放思想，大胆探索，把国家淘汰落后产能、推进“两型社会”建设的产业政策，通过一定的程序转化为地方性法律法规，实现法律法规与产业政策的有效对接，为环境保护专项治理工作提供法律支撑。
    四、进一步研究关停企业人员安置和债务化解的政策措施一是要适当提高资金补助标准。2007年省拔款5000万元，按万吨产能补助10万元。去年关停企业中相当部分是无证非法生产企业，补助多少，他们无条件可讲；今年的关停对象基本上是证照齐全的合法企业，关停所需费用必然增加，总体上应该适当提高补助标准。

    为此，一方面需要省政府向国家反映，对于因国家产业政策调整而关停的企业，争取国家对这类企业职工的养老保险和医疗保险进行适当补助；另一方面，需要省市县按一定比例进行配套补助。
    二是要争取金融部门的理解支持，对部分债务沉重的关停企业实施政策性破产。“小水泥”企业因国家产业政策调整而关停，其生产设备在专项治理中被整体爆破拆除，企业除了一块集体土地外别无他物，部分企业要求实施政策性破产，以利缓解债务难题。
    三是要研究“小水泥”企业转型转产的政策措施。第一，要继续贯彻执行国家“上大压小”的政策，支持有条件的地方建设新型干法生产线；

    第二，对不具备建设新型干法生产线的企业，要积极研究，指导帮助做好转型转产工作，协助寻找新的转产项目，如兴建粉磨站、新型建材、混凝土搅拌站、干混沙浆等项目。对这些重点转型转产项目，建议省发改委、省经委在工业项目贴息和中小企业成长工程中予以优先扶持；

    第三，建议国土部门研究制定“小水泥”关停企业土地转用地指标、减免有关收费的具体扶持政策，使省政府关于“有效利用关停企业的土地资源”的规定落到实处。