关于建立我省城乡统筹社会保障制度的思路及建议

2014-09-15 00:53:38  

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鄢烈文 委员

    城乡统筹的社会保障制度是指以城乡一体化发展为基础，以社会公正为核心价值观，以社会全体成员为对象的社会保障制度。城乡统筹社会保障制度，应具备三个典型特征：一是时代性。即它是在城乡分割的社会保障结构这一特定历史条件下，提出的一个特定概念，随着经济发展和社会保障体系的不断完善，这一概念也必将失去其存在的意义。二是拓展性。即社会保障要从社会公正出发，具有从城镇向农村扩张发展的趋势。三是整体性。在保障体系的范围是面向城镇和农村全体社会成员的，保障水平相互协调。

    湖北在城乡统筹社会保障制度建设方面正在积极探索，目前存在的主要问题有：
    1、观念问题。受长期二元社会保障制度的影响，有人认为农村有土地保障，还有传统的家庭保障，相比较而言，城市社会保障资源相对匮乏，在政府资金并不是很充裕的情况下，应该优先保障城镇居民，待时机成熟的时候再考虑农村社会保障问题。这样的观念如果不改变，真正实现城乡统筹社会保障，是比较困难的。这就要求我们必须调整观念，做到四破四立：一破“二元结构”的旧思想，树立城乡一体化的新观念；二破“城堡经济”的旧思想，树立城乡市场化的新观念；三破“厚城薄乡”的旧思想，树立“工农并举”的新观念；四破“身份等级”的旧思想，树立“社会和谐”的新观念。

    2、扩面困境。现行城镇社会保险制度扩面面临两大问题：一是企业、个人积极性不高，扩面难度大。从调查情况看，首先是许多自由职业等灵活就业人员难以承受高缴费水平；其次是依赖廉价劳动力作为竞争优势的劳动密集型企业难以承受高额社保缴费。二是由于实施社会保险前的退休人员并未实际缴费，现在缴费人员不但要为自己将来做准备，还要为以前的人员缴费，这种“高缴费、高保障”的 “高进高出”设计，由于基金缺乏增值手段，长远会存在巨大缺口，对政府形成托底支付压力。

    3、能力问题。首先是资金保障能力不足。从1996年到2004年湖北省企业职工养老保险基金收入以平均每年18.8%的速度增长，而企业职工养老保险基金支出却以平均每年22.9%的速度递增，到2005年末湖北省企业职工养老保险基金缺口达105.8亿元。如果考虑到湖北省人口结构趋于老龄化，退休人员的刚性增长，社会保障基金支付压力更加突出。其次，是经办能力不足。随着社会保障扩面工作的推进，养老金社会化发放和社会化服务工作的开展，社会保障业务量正以前所未有的速度急剧上升，然而受编制的限制，各地经办人员普遍不足，无法引进专业人才，加之现有队伍年龄老化，难以适应业务信息化的要求。

    建立城乡统筹社会保障制度总的思路是以城乡经济一体化发展为基础，以提升居民生活品质为核心，以完善法制、创新体制为保证，以维护公平、促进社会就业与社会和谐为宗旨，逐步建立起覆盖城乡全民、层次与类型多样、多元化筹资、社会化管理、并与经济发展水平相适应的城乡社会保障体系。从方法上看，应逐步建立和健全以多层次社会保险为主体、社会救助为基础和底线、社会福利为补充的整体社会保障网，最终实现“人人享有社会保障、社会保障为人人提供生存和发展机会”的战略目标。

    从近期看，建立城乡统筹社会保障制度，应从以下方面入手：

    （一）建立城乡制度统一、标准各异的最低生活保障制度
    目前农村低保,一直是一半是由村级负担，一半是由财政(市、县、乡)负担，而城市低保，则全由各级财政负担。要城乡制度统一，首先必须改变这种责任结构，妥善处理财政负担和村集体负担的关系。要在明确职责的前提下，政府要首先承担责任。同时，要努力创新，广泛动员社会力量，鼓励各类企业、民间组织和个人积极参与，形成多元化的投资和经办的主体结构。

    在统一低保制度的基础上，完善专项救助、灾害救助等其他救助制度，建立最低综合援助制度，使困难群体除获得基本生活必需的资金或物质帮助外，还可获得其他如医疗、子女教育、住房、就业介绍、职业培训等针对性的辅助救助，最终形成一体化的社会救助体系。具体操作上，可以考虑建立起普遍性和专门性相统一的“双层体系”。普遍层面：实行广覆盖，救助的对象是我省所有的贫困者，包括因各种原因而陷入贫困的个人或家庭。专门层面：救助对象是我省已经完全丧失就业能力、没有家庭收入和其它收入来源的人。这两类社会救助所需要的经费均应由政府财政统一开支，并确保其经费来源的稳定。

    （二）建立城乡统一的公共卫生和大病统筹制度
    享受公共卫生，不论城乡居民,这都是起码的权利,是政府必须承担的责任,必须树立卫生、保健和医疗统一、城乡统一的立体型大医疗卫生概念。

    在卫生、保健和医疗三者中,医疗对经济条件和技术条件的依赖度最大。因此,在医疗制度和医疗服务方面,在现有条件下必须承认城乡差别。但是其中大病统筹涉及到人的生存和生命权利,关系到城乡居民能否免于陷入贫困。这是城乡居民的基本权利,也是政府应负的责任。因此,大病统筹,不应有城乡界限,尽管在具体做法上、统筹程度上可以有差别。目前正在农村推开的新型合作医疗制度,将为建立城乡统筹的大病医疗制度奠定基础。

    （三）逐步建立覆盖全体应保对象的社会保险制度
    1、探索建立职工养老保险和基础养老保险双层养老保险体系。职工养老保险参保对象为各类单位从业人员，采用“个人和企业共同缴费”，个人帐户和社会统筹相结合的模式，待遇水平根据缴费水平确定；基础养老保险参保对象为农民和其他未参加职工养老保险的从业人员，采用“个人缴费、政府适当补助”的缴费模式，实行相对较低水平的保障。

    2、逐步建成职工医疗保险和基础医疗保险相结合的社会医疗保险体系。职工医疗保险的参保对象是各类单位从业人员，缴费采用“个人和单位共同承担”，个人帐户和社会统筹相结合的模式；基础医疗保险的参保对象主要是儿童、学生等非劳动人口和农民、自由职业者等劳动人口，采用“个人缴费和政府适当补助” 相结合的相对较低待遇水平的保障模式。为了建立社会医疗保险体系，在条件成熟时，可以考虑将新型农村合作医疗参保对象中已经是各类单位就业人员的纳入城镇职工养老保险，并建立统一的职工医疗保险制度。同时，以新型农村合作医疗为基础，逐步融合城镇老年人口和儿童医疗保险，逐步建成统一的基础医疗保险，最终形成职工医疗保险和基础医疗保险相结合的社会医疗保险体系。

    3、积极扩大失业、工伤、生育保险覆盖面。一是建立健全城乡统一的劳动力失业登记统计制度，依法推进失业保险制度。二是以建筑、矿山、化工、机械等事故风险高、职业危险大的企业和外来务工人员、农村劳动力为重点，扩大工伤保险覆盖面，力争实现应保尽保。三是以非公经济企业的生育保险为重点，扩大覆盖面，逐步实现生育保险和医疗保险制度的衔接和整合。

    （四）积极发展以社会弱者为主要对象的社会福利事业
    首先，针对老年人的不同需求，逐步建立健全以家庭养老为主体、社区照料为辅助、机构养老为补充的“家庭—社会”结合型养老服务体系。其次，要大力发展重点面向残疾儿童、孤儿、弃婴和流浪儿童等特殊困境儿童的福利事业，为其提供公平的教育、医疗等公共服务，为其重新融入社会创造良好条件。再次，要健全残疾人福利和保护。要进一步完善残疾人就业平台，畅通残疾人就业渠道，完善残疾人自主创业扶持政策；要对参加社会保险困难的残疾人进行财政补贴，提高残疾人参保率，将符合条件的残疾人纳入最低生活保障。

(发言人单位及职务(职称)：中国银行湖北省分行经济师)