发展用水协会　造福一方百姓——关于农民用水户协会建设与管理的建议

2014-09-15 01:01:59  

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    一、协会基本情况

    当阳市农民用水户协会发端于1996年11月，开始在东风三干渠松堰湾支渠灌区进行农民用水户协会的试点，在市农民用水户协会建设领导小组和协会筹委会的领导下，经过宣传发动，调查摸底，按水文边界划分用水组，组织选举产生了代表、首席代表、执委会、主席和副主席，经过民政局注册，于1997年3月18日正式挂牌成立全市第一个具有法人资格、经济自立、自我服务的管水组织——松堰湾支渠农民用水协会。1997年12月起又在双莲、半月、胡场、慈化、玉泉等进行扩大试点，先后成立了焦楼支渠、黄林支渠、坳口支渠、金杨支渠、东风三干渠等6个协会，1998年起在全市进行推广。目前，全市共有农民用水户协会38个，涉及全市10个镇（处），86个村，70800户、灌溉面积35.4万亩，占全市水田面积的84.2%。

    二、协会组建背景
 
 
    一是由于大量水利设施年久失修，急需探索一种新的管理模式和机制来进行管护。全市的水利工程大多修建于上世纪60年代，修建标准低，运行时间长，工程设施严重老化，效益逐年衰减。尤其是支渠及其以下的渠系工程，由于产权和管护责任不明确，而水管单位的水费收取标准又远低于供水成本，运行维护费用严重不足，无力对工程进行正常的维护。当时，这些渠道的输水损失平均达50%以上，且有约10%的渠道已无法通水。结果是水管单位的效益逐步衰减，灌区农民的水费负担逐年加重，特别是灌区下游的农民已无法承受沉重的水费负担，不得不寻找新的水源，重复投资建泵站提水灌溉。一些粮食主产区的农田排灌设施由于工程老化失修，渠道严重渗漏，水资源浪费现象十分突出，加之水费难收，每逢“双抢”和干旱季节，截水争水抢水偷水经常发生，放水秩序混乱，农田用水得不到保障。加之随着市场经济体制的建立完善，农村税费改革的不断深入，原有的灌溉体制已越来越不适应农村工作的需要，因此，探索新的用水、管水模式就势在必行。成立农民用水户协会，让受益农民自已管理自已，走村民自治的道路就提上了议事日程。

    二是由于国家投入大量增加，水利设施大为改善，需要推行行之有效的管理模式和机制来加强管护。近年来，全市兴修了大量小型农田水利工程设施，全市共硬化干、支、斗、农、毛渠2355公里，清淤衬砌堰塘5598口，除险加固水库75座。如何管理好这些新修的水利设施，实践证明，只有通过农民用水户协会才能达到预想的目的。

    三、协会组建方法

    （一）广泛宣传发动，统一村民思想认识。在协会组建之前，要采取召开会议、书写宣传标语等多种形式向灌区用水户大张旗鼓地宣传什么是农民用水户协会，建立农民用水户协会有什么好处等。要通过宣传使协会的性质、地位和作用做到家喻户晓，人人皆知；要通过宣传使广大村民清醒地认识到协会建立后，本灌区水利设施的所有权、管理权和使用权都属于他们自己，他们可以通过自己的管水组织——农民用水户协会来行使这些权力。

    （二）实地踏勘调查，弄清水利设施家底。在宣传发动的基础上，组织专人对渠道等水利设施进行现场踏勘，弄清水利设施现状，灌区的面积及用水户数，为下一步划分用水组、落实水利设施产权提供依据。

    （三）上报建会申请，搞好选举筹备工作。将协会组建请示上报民政部门审批，并按批复搞好选举的各项筹备工作。

    （四）划分用水小组，选举产生会员代表。按灌溉渠系划分好用水小组，并以小组为单位组织用水户按分配名额选举产生协会会员代表。

    （五）制定《章程》草案，依法选举领导机构。适时召开协会会员代表大会，讨论通过协会《章程》，并由协会会员代表选举协会主席、副主席和执行委员会委员。

    （六）进行工作分工，组织执委开展工作。协会领导机构产生后，要对协会执委进行分工，主席负责全面工作，一名副主席负责灌溉工程管理，另一名副主席负责协会财务管理。同时执委会要在各用水小组代表中指定一名首席代表，由其负责本用水小组的各项工作

    （七）搞好注册登记，完善各项规章制度。协会选举结束后，要及时在民政部门进行注册登记，在质监部门办理组织机构代码。同时完善《灌溉管理制度》、《工程管理制度》、《财务管理制度》及《奖惩制度》等。落实办公地点及设施。

    通过上述工作，协会就做到了有《章程》、有班子、有房子、有牌子、有章子，同时协会还落实有自己的“养会田”和“养会库”，做到了有票子，这样就为协会开展工作创造了有利条件，使协会工作人员能够尽职尽责地为本灌区用水户服务。

    四、协会运作管理

    当阳市农民用水户协会建设管理的实践证明，协会的建立，能使协会会员始终以主人翁的姿态，做到自己的事情自己办，自己的工程自己建，自己的设施自己管，变从前要我干为我要干。执委会委员也全身心投入，在计划用水，科学调度、组织劳力、筹集资金中积极发挥作用，灌溉保证率得到了提高，用水户能及时用水，解除了灌溉上的后顾之忧，使农民在协会中得到更多的实惠。

    （一） 协会在水利设施的维修管护上做到了“三个切实落实”。

        切实落实管护主体，做到有人管事。一是明晰工程产权。对由用水户协会管理的水利设施，全部实行产权过户、管理权下移，将支、斗渠以下水利设施的产权移交给协会，由协会进行资产管理和维护。工程的所有权、使用权和管理权明确由协会所有，为协会成员的共有财产后，促使灌区农民从过去被动的单纯投劳变为主动投资投劳。二是核发产权证书。产权明晰后，以市政府名义将工程产权证书下放到各个协会。三是明确管护主体。各工程的产权人（即协会）就是工程的管理主体。其管护主要内容包括防汛抗旱、维修养护、生产调度、设施设备管理、水费计收、档案资料管理等。四是落实管护人员。对协会负责的干、支渠，采取公开竞争方式确定管护人员，对斗、农、毛渠实行按会员的田块划段，做到谁的田块地段，谁负责清淤除障和管护。

    切实落实管护办法，做到有章理事。对干、支渠的管护人员和斗农毛渠实行包段负责，与协会会员签订了管护合同，制定了明确的考核办法，并严格实行考核兑现。东风三干渠协会对未按质、按量、按期完成维修任务，由责任用水户按工程任务的1.2倍出资，协会统一组织完成，对渠道管护好的用水小组，年终评比给予500元奖励。

    切实落实管护经费，做到有钱办事。主要是采取农业水价综合改革，市财政“以奖代补” 、协会创办经济实体创收、社会捐助、向上争取政策性扶持资金。全市38个协会每年可落实管护经费350万元。

    （二）协会在筹集资金上做到了“三个一点解决”。

    为改善水利工程设施年久失修问题，全市各个协会采取协会会员出一点、国家项目补助一点、社会各界捐助一点“三个一点”的方式筹集资金，搞好渠道硬化、堰塘清淤和设施配套工程。一是采取“一事一议”筹资筹劳搞好工程建设。对需要建设的工程设施，协会通过召开会员代表大会和全体会员会议进行表决通过后实施筹资筹劳。二是积极向上争取项目建设资金搞好工程建设。先后争取有农业水价综合改革示范项目、小农水重点县建设项目、现代农业示范项目等建设资金。三是利用各种关系向社会各界募集工程建设资金。

    （三）协会在农业灌溉用水上做到了“三个严格执行”。

    农业灌溉用水是协会每年要做的一项重要工作，只有水放好了，钱交少了，会员才会满意，粮食丰收才有保障。因此，在农业灌溉上，一是严格执行细化了的灌溉方案。包括每年各用水组需申请放多少水，什么时间开闸放水，村与村、组与组的轮灌期是多长都要有到村到组到天的细化方案。二是严格执行“一把锹”管水。各用水小组按灌溉面积大小都落实有1—2名管水人员，在管水中严格做到“一把锹”管水，实行统一调度分配，避免无序放水的现象。三是严格执行在用水小组进行计量。协会在各用水小组的支渠上都建有量水堰等计量设施以便计量到用水小组，杜绝在用水小组以外的闸口、渠口进行计量的不公平现象发生。

    （四）协会在水费收缴管理上做到了“三个及时公开”。

    每年灌溉用水的收费是协会一项十分艰巨的工作，如何化解放水后“收费难”的问题，协会一是做到水价、水量、水费及时公开。每年放水的水价、水量、水费是多少，都要采取召开会议和张榜公布的形式公示无异议后，再实行管水代表收费到户或协会直接收费到户的方式收缴水费，并出示水费收据。二是做到水费收支明细及时公开。对各协会全年收支的水费明细都要在各村公示栏中进行为期30天的公示。三是做到奖惩办法及时公开。对哪个农户无故拖欠水费，所在的用水小组第二年春灌前钱不交齐不能用水。

    （五）协会在民主决策议事上做到了“三个不断完善”。

    协会重大事项必须通过全体会员或会员代表大会讨论通过后，才能付诸实施，因此，协会在民主决策议事上，一是不断完善了协会《章程》。坚持政府引导，协会自主的原则，指导协会制定并不断完善协会《章程》，明确用水户的权利和义务。二是不断完善了协会的各项规章制度。先后制定完善了《灌溉管理制度》、《工程管理制度》、《财务管理制度》及《奖惩制度》等，做到用制度管人管事。三是不断完善了协会的议事内容及时间。协会根据确定的议事内容，做到每季度召开一次会员代表大会，每年以用水小组为单位召开两次全体会员会议，进行民主议事和民主决策。

    （六）协会在管理创新上做到了“三个认真核定”。

    全市现有的38个农民用水协会，有25个属丘陵岗地协会，13个属平原湖区协会，自1996年全市推行农民用水协会以来，有山水资源的丘陵岗地农民用水协会，充分利用水库、山林开展多种经营创收，解决了协会的运行管理费用和小型工程维修经费，涌现了黄林、东风三干渠农民用水协会等先进典型，但平原湖区农民用水协会却缺乏山水资源，创收门路少，运行管理举步维艰，协会运行一直没有摆脱困境。

    2005年，我们选择地处平原、靠引沮河水自流灌溉的五七长渠协会实行认真核定亩平用水量，认真核定亩平收费标准，认真核定上缴水费基数的“三核定”方式，由协会分会主席承包管理，探索出了一条平原湖区农民用水协会良性运行的新路子。

    五七长渠是1957年修建的灌溉沮漳三角洲地区的引水渠，现有渠道全长48.26公里，设计引水流量2.5秒立方，灌溉面积1.7万亩，主要灌溉坝陵办事处群益等9个村。

    2006年，以五七长渠管理处为依托，成立了当阳市五七长渠灌区农民用水协会，并以村为单元成立了农民用水协会分会。协会采取分会主席承包的方式，对灌区的农业灌溉、工程维修、水费收缴等进行总承包，由分会主席全权负责。各分会在总协会的领导下，分别召开用水户代表大会，由分会主席将多年平均的灌溉用水量、亩平水费、工程维修费和协会运行费提请大会讨论，确定年度用水计划、亩平水费、工程维修费和协会运行费计划，由分会主席领衔总额承包，实行超支不补，节约归己的管理办法。

    由于承包管理费用合理，分会主席认真负责，2005年和2006年连续两年遇到大旱，在灌溉用水大量增加的情况下，会员亩平水费也没有因此上涨，水费也保证按时足额上缴到了工程管理单位，工程维修、渠道清淤也按规定全部完成。从此这一方式一直坚持到现在。

    （七）协会在造血功能上做到了“三个大力依靠”。

    本着有利于协会发展的原则，采取多种形式，提高协会“造血”功能，促进协会收入增加。一是大力依靠政府支持，促进协会增收。坝陵办事处将1座小（一）型水库交由黄林协会经营管理，玉泉办事处将将2座小（一）型水库、6座小（二）型水库交由东风三干渠协会经营。二是大力依靠创办经济实体，促进协会增收。有的镇（处）划拨土地给协会，支持协会养鱼、养猪和柑橘种植，发展庭院经济；有的协会兴办水贸服务部等经济实体，开展农资、化肥代销等多项有偿服务活动，增强协会经济实力。东风三干渠协会在满足会员农业灌溉用水的前提下，通过向所在地的企业和90多个水产养殖户“卖水”。并以此把这些人组织起来，成立了用水协会下的养殖分会，协会统一销售饲料、鱼产品等，每年可增收5万多元。三是大力依靠项目施工，促进协会增收。将一些小型水利工程项目按程序交由协会直接施工建设，以此增加了协会收入。

    （八）协会在组织领导上做到了“三个正确处理”。

    农民用水户协会作为具有独立法人资格的民间自治组织，虽然在用水管水等方面可以独立作主，但不能脱离当地政府的领导，一定要摆正自已的位置，将协会置于政府的领导之下，要正确处理好协会与政府的“上下级”关系，协会与供水单位的“买卖”关系，协会与用水者之间的“鱼水”关系。

    第一，要正确处理协会与政府的“上下级”关系。协会的起步与健康发展，没有政府以及主管部门的重视、引导和多方面的支持，协会是很难正常运作的，因此协会要坚持向政府报告工作目标、计划和措施，赢得政府的支持。东风三干渠农民用水户协会辖两个镇（处），为两个镇的9个村服务，为争取政府支持，搞好协会工作。协会一是进行定期工作汇报。定期将协会的工作动态、存在问题、工作安排向政府主要领导和分管领导汇报。二是邀请政府领导参加会议。在每次的执委会和会员代表会上，都请政府分管领导到会指导，讲意见，提要求，将协会的计划安排和工作要求由政府领导在会上讲出来，可以起到事半功倍的效果。三是邀请政府领导检查工作。特别是冬季水利工程维修过程中，请政府领导参加工程维修检查，参加工程维修验收，参加先进会员评选表彰，由政府领导向获奖者颁发奖状和奖金，充分发挥政府的主导和导向作用。同时，政府在支持协会工作上也采取更加主动的措施。一是将协会的工作纳入重要议事日程，与镇（处）的工作一起安排布置和检查。三干渠农民用水协会所在的王店镇和玉泉办事处都将协会的工程维修、防汛抗旱、水费收缴完成情况列入了工作范畴，纳入了年度目标考核，作为镇、村两级主要考核指标。二是统筹考虑规划水利工程建设。政府在作水利规划时，将协会的水利工程建设一并纳入全镇（处）的水利规划，在项目和资金上统一安排。三是将协会执委成员纳入镇（处）干部考核范围。协会会员虽然是由会员民主选举产生的，但在候选人的推荐上，政府是有一定建议权的，正是由于政府根据干部考核的情况，向会员推荐候选人，才赢会员和政府的共同认可，发挥执委的桥梁和纽带作用，开创了协会工作的新局面。

    第二要正确处理好协会与供水单位的“买卖”关系。在供水与用水交费上要信守承诺，讲求信誉，认真计量，及时交纳水费，处理好协会“买”水与供水单位“卖”水的关系。

    第三要正确处理好协会与用水者之间的“鱼水”关系。组建协会的主要目的，就是为会员提供优质服务，确保工程正常运行，农田及时灌溉。协会与用水者之间是“鱼与水”关系，协会作为“鱼”是离不开水的。只有取得相互信任，使会员切身体会到“协会”这条“鱼”是自己的，协会是农民自己的组织，才会真心爱护她，关心她，支持她。

    （九）协会在政策激励上做到了“五个优先”。

    坚持以政府为主导，不断加大政策扶持力度，拓宽资金来源，推进协会建设管理良性发展。一是项目建设优先倾斜。为搞好各协会管辖范围内的农田水利基础设施，我市在水利建设项目安排上优先倾斜。二是管养经费优先支持。三是抢险救灾优先帮扶。四是“一事一议”优先安排。协会所在镇、村通过“一事一议”，优先为协会安排受益农户筹资筹劳，加强对渠道的整治维修和清淤除障。五是政治荣誉优先考虑。

    五、农民用水协会运行效果

    （一）农户建设管理热情明显高涨。协会成立后，由于渠道的使用权和管理权移交给协会，为协会成员共有财产，灌区农民从过去被动的单纯投劳变为主动投资、投劳。松堰湾协会一成立，执委会抓的第一件事就是组织协会成员进行渠道维修配套，提出了堤见新（见新土），土过梗（土翻过堤），进行了彻底的清淤，并组织会员筹资近4万元配套灌溉剅闸32处，投资近6万元对渠道所有险段进行了砼护砌；双莲焦楼支渠协会成立后，执委会抓的第一件事也是渠道的改造配套，完成灌溉剅闸配套18处，明涵改造320米，明渠衬砌300米。

    （二）农田灌溉秩序明显好转。由于渠道硬化和设施配套，提高了渠道的输水能力，缩短了轮灌周期，加之协会的统一调度放水，兼顾了上下游的用水要求，保证了灌区所有农田及时灌溉，提高了灌溉质量，改善了灌溉秩序。

    （三）农民的水费负担明显减轻。从用水协会运行情况看，一是由于对渠道进行了高标准的维修，跑水漏水现象减少，放水周期缩短。二是由于渠道输水能力和剅闸建筑物配套率提高，灌溉秩序改善，缩短了放水时间，减少了护渠守水劳力。黄林支渠以前放水时劳力多达150人，且镇、村干部都要全力以赴去放水，现在，由协会直接负责，护渠守水只需协会主席、副主席带领6个护渠人员就行了。三是简化了水费征收程序，避免了水费截留、挪用现象，节省了层层加码的管理费用。

    （四）村组干部的放水压力明显减小。协会负责管水后，减少了村组干部与农户的对立面。过去镇、村干部既要放水协调，又要收钱上缴，村民不理解，镇村干部“两头呕气”，现在这些工作由协会直接负责，减少了镇村干部的工作压力。

    （五）水管单位的效益明显增强。一是水费收交率显著提高。协会建立后，水费由协会直接向用水户收取后上缴水管单位，简化了水费征收程序，避免了水费截留、挪用现象，水管单位的水费收取率大大提高。二是恢复和扩大了灌溉面积。由于渠道输水能力的提高，恢复或扩大了部分自流灌溉面积，相应增加了水管单位的效益。五七长渠灌区多年没有放水的群益、群华村，也因渠道输水能力的提高，连续5年已没有用泵站提水，而是又恢复了用渠水灌溉，恢复灌溉面积达2850亩。类似这样情况的，全市有近3万亩。同时，由于渠道工程状况的改善，保证了工程的持续利用，节省了国家对支渠运行维护投资和重复建设投资。

    六、加强协会建设与管理的建议

    （一）不断完善议事制度。认真做到“一事一议”，切实解决用水户需要解决的问题。比如工程的维修管护，建筑物配套资金的筹集等。

    （二）努力创办经济实体。协会的运作，是需要一定的经济基础的，协会的主席等常任成员也需要一定的生活来源，不可能无偿地为协会服务。完善现有创收的经营项目，开发新的创收门路，是协会需要探索的。

    （三）积极争取政策扶持。国家财政和上级主管部门应大力支持协会建设和发展，在资金上给予扶持。协会的渠道等工程，单靠“一事一议”是不能解决根本问题的，要用水户出钱集资搞工程维修和配套，也只能解燃眉之急，要彻底改变工程面貌，提高水的利用率，减少输水损失，还需要靠国家给予一定的帮助和支持。　　　　　　　　

（当阳市政协  慎先志 罗孝杰  供稿）