关于小型农田水利设施产权制度改革的建议

2014-09-15 01:01:55  

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慎先志 罗孝杰

    当阳市是水利大市，全市水利工程已初步形成了以大中型工程为骨干,小型工程为补充，沮漳河、人工河、菱角湖堤防为主体的防洪、排涝、灌溉体系。

    全市在稳步推进水利产权制度改革中，重点实现了“四个突破”，即从投资方式上突破，创新投入机制；从资源配置上突破，创新激励机制；从所有权上突破，创新管理机制；从主导权上突破，创新组织形式。

    一、主要成效

    （一）粮食生产能力不断提升。水利基础设施的完善，扩大了粮食生产面积，极大地促进了粮食生产的发展。全市粮食产量实现“十连增”。

    （二）现有水利设施不断完善。产权制度改革后改变了过去水利基础设施中重建设轻管理、重使用轻维护等问题，由原来多头管理、无序经营、浪费严重为专人管理、责任明确、注重节约。使小型水利工程做到了专人看护、专人管理、专人维护，水利基础设施的使用效率充分发挥，使用年限大大延长。六、七十年代建设的中小型水库的使用率达到95%以上，九十年代以后建设的小型泵站的使用率也在87%以上，堰塘的使用率达到99%，灌溉水利用率由30%提高到75%。

    （三）水利投资渠道不断拓宽。通过改制，将经济利益关系直接化，大大调动了社会各方面自愿投入办水利的积极性，形成了政府、集体、个人三方积极参与，个人投资份额不断增加的良好局面。税改前镇、村各级组织还能从“三提五统”中拿出相当一部分资金投入小型水利基础设施的建设与维护，税改后的投入微乎其微。而个体私有资本的注入相应弥补了政府投入的不足，极大减轻了政府的负担，促进了小型水利基础设施的建设和维护。

    （四）高产高效农业得到长足发展。改制后，水利基础设施的充分利用，农业农田用水的有力保证，调动了农民发展高产高效农业的积极性，政府合理引导，大力推广新品种新技术，全市高标准建成了万亩优质油菜基地、万亩水稻示范基地、33万亩优质碰柑基地。

    二、主要问题

    （一）工程老化失修、效益滑坡直接影响到了改革的成效。我市大部分小型水利工程大都修建于上世纪五、六十年代。由于当时的条件所限，标准不高，土法上马，而且基础设施不配套，经过几十年的运行，工程老化失修，损毁严重，服务农业和抗灾的能力不强。因工程失修，效益萎缩，致使水利工程运行状况不佳。一是小型水库的安全隐患多，特别是镇、村管理的小（二）型水库的安全隐患令人担忧。二是灌溉渠道多为填方土渠，由于年久失修已是满目疮痍，险工险段多，一到灌溉季节，事故频发，一方面造成水资源和财产物资的巨大浪费，另一方面带来了许多纠纷，严重影响了农民用水。三是由于长期得不到应有的维护，部分泵站、机井、堰塘等小型水利设施不能正常运行，甚至废弃。年久失修的工程使经营者的利益得不到保证，各方面支持帮助的能力有限，维持经营成本增加，难以为继。有的经营者单方面终止履行合同，使农业用水矛盾加剧，直接影响了改革的成效。

    （二）工程基础薄弱，运行经费缺乏。由于农村小型水利设施规模小且较为分散，点多面广，很多工程配套设施不完善，加上目前留守农村的都是“老弱病残妇”居多，青壮劳力外出务工，由农民分摊水利工程维修费用难度大，协会成立后，无资金来源开展设施整修，投入严重不足，大部分协会缺乏工程的正常管理费用和工程维修费用。

    （三）协会持续发展的动能不足。协会组建容易，但要使其可持续规范运行，困难还很多，既有外部因素，又有内在原因；既有硬件条件制约，也有软件问题存在。我市38个协会中，黄林、东风三干渠等协会制度健全、管理规范、运行良好，但还有部分协会由于自身造血功能不足，各级扶持不够，运行还存在诸多困难，协会发展动能不足，制约了协会职能的正常发挥。

    （四）小型水利设施产权制度改革偏重于经营性，加剧了农户与小型水利设施经营者之间的矛盾。从改革成效看，全市10个镇（处）实行承包、租赁经营模式的小型水利设施，由于经营者偏重自身经济利益，加剧了与农户之间的矛盾，同时，对小型水利设施的管理和维修等方面，存在得过且过的短期行为，产生了集体无力投、经营者不想投的两难局面。而对于采取卖断产权的方式经营的小型水利设施，大多集中在泵站、机井。由于这些水利设施布局不合理、有效灌溉面积萎缩，加之经营者收取费用缺乏自主性，不能真实体现投资回报，造成盈利减少甚至亏损的趋势加剧。

    三、几点建议

    农村小型水利设施建设是农村社会经济发展的重要基础。加强农村小型水利设施产权改革，应当完善农村小型水利设施投入机制，坚持走政策引导、资金扶持与自我发展的路子，推动农村小型水利设施建设健康发展。

    一是加大对用水户协会资金扶持。受条件的限制，协会成立之初，办公条件简陋，加之协会自身是以服务为主，几乎没有什么收入来源，协会理事会成员大部分每年都要义务贡献一些劳务工日，有些甚至还要贴摩托车油费，久而久之，协会的运行将会陷入举步维艰的局面。因此建议各级财政部门加大对农民用水户协会的支持，给予一定的运行维护补贴费用，能使用水户协会有个基本的办公条件，为协会在建立之初开展工作创造必要的条件，为其正常运行打下了良好基础。

    二是加强对协会中农民必要的技术培训。虽然这几年来我们对建立农民用水户协会的重要性做了大量的宣传教育工作，使农民对用水户协会的作用已有所了解。但由于协会内绝大多数农民没有受到过专门的技术培训，缺乏对渠道流量测定，渠道、涵闸的维修养护基本知识，限制了协会作用的全面发挥。因此，建议财政统筹安排必要的培训经费，对协会中农民进行必要的技术培训，使他们能掌握基本的维修及节水的技术知识。

    三是加大对小型农田水利建设补助资金投入。近年来，虽然国家大幅增加了小型农田水利设施建设投入力度，但与巨大的历史欠账需求相比较而言差距还较大，特别是中型灌区骨干渠系改造和分散地方的小型灌区末级渠系配套跟不上，严重影响了灌区整体效益的发挥。因此，建议尽快落实中央一号文件规定每年提取各地土地出让金村收入10%用于农田水利建设的政策，加大面上小型农田水利设施建设扶持投入资金力度，以协会为主体，实行以奖代投，定额补助，调动协会组织用水户兴修水利的积极性，为农民用水户协会的运行提供一个较好的工程基础，使全市的农村水利基础设施能更好地为社会主义新农村建设服务。

    四是设立水利工程协会建设基金。探索设立农民用水合作组织建设基金。基金由国家补助、县级配套、工程水费三部分按一定比例配套组成，并建立财政专户，制定收支政策，建立水利管理长效机制。

    五是建立协会管理激励机制。要制订激励政策，完善协会管理办法，对管理运行比较好的协会，要给予表彰和奖励，并在小型农田水利建设项目上给予倾斜，以提高农民用水户协会的管理积极性和管理水平。