关于加强我省强农惠农资金整合的对策建议

2014-09-15 01:00:38  

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九三学社湖北省委员会

    目前，强农惠农资金包括发改委、财政、农业、林业、水利、水产、畜牧兽医、气象、农机、国土、扶贫、民委、经委、商务、粮食、教育、科技、文化、民政、卫生、社保等部门以“三农”为扶持对象实施财政支持政策而进行的各种投入。由于历史原因和体制惯性，在强农惠农资金的落实过程中，不同渠道的资金投入在使用分配、实施范围、建设内容、项目安排、监督管理等方面很难协调配合，并且有相当程度的重复和交叉等问题，由此导致的监督缺失和效率低下的现象也十分突出。为此，我们建议加快推进强农惠农资金整合工作，构建强农惠农资金整合的长效机制，充分发挥强农惠农资金使用效益和政策效应。

    一、湖北强农惠农资金整合面临的主要问题
    从2004年中央提出整合财政支农资金工作要求，到2005年湖北开展资金整合试点，2007年湖北省财政厅成立财政支农资金整合试点工作领导小组,2008年实施县级财政支农资金整合以奖代补，应该说，湖北强农惠农资金整合工作逐步向纵深推进，并取得了阶段性成效。但总体上看，湖北强农惠农资金整合工作仍处于“初级阶段”，深入推进资金整合工作还面临着许多问题。
    1、制度整合尚未迈出实质性步伐，“条块分割”、“各自为政”导致资金整合多停留于浅表层次。由于部门利益分割，强农惠农资金整合工作主要是依赖行政力量来推进的，没有建立起完善的制度性工作机制，制度整合跟进极为迟缓。由于各个涉农部门都有各自的专项资金，有各成体系的资金使用管理制度，各管理制度间覆盖范围交叉重叠、目标指向不一致、程序控制差异较大。如果不进行资金分配与管理体制改革，理顺财政农业投资关系，这些原发性矛盾将难以根本解决，强农惠农资金整合就只能停留在“浅表层次”。从全省来看，目前省级层面整合主要是部分增量资金整合，而存量资金整合由于牵涉部门利益的调整，只能是“雷声大，雨点小”，难以迈出实质性步伐。
    2、资金整合的边界模糊、重点不明确。强农惠农资金包括农村基础设施建设资金、涉农补贴类资金、农业产业化和社会化服务类资金、农业综合开发类资金、农村综合改革类资金、农业防灾救灾类资金、农村社会事业发展资金、财政扶贫开发类资金、库区移民类资金、农村基层组织建设类资金等十个大类近百个小项。当前，强农惠农资金整合的边界不清、范围不明、重点不突出，是资金整合工作面临的又一现实难题。
    3、“以县为主”整合模式的实施难度较大。以县为主体实施支农资金整合工作，难以从根本上解决问题。在既有的管理体制下，以县为主体整合支农资金，只是使中央部门间难以协调的矛盾“下移”到县里。县（市）行政体系依然实行的是条块分割管理体制，各种支农资金汇聚到县（市）之后，同样要经过部门间的争夺，财政支农资金使用及管理过程中存在的问题无法根本解决。

    二、加快推进湖北强农惠农资金整合的建议
    1、组建高规格的资金整合领导小组。强农惠农资金整合涉及部门多，协调任何重，工作难度大，需要建立一个高规格的协调工作机构，加强资金整合的统筹规划和组织领导。建议在省级层面，成立湖北省强农惠农资金整合领导小组，组长由省长或分管副省长担任，成员由财政厅、发改委、各涉农部门分管厅局长担任，领导小组下设办公室负责日常工作，办公室设在省财政厅或省委财经办（省委农办）。领导小组主要研究制定资金整合政策，颁布资金整合文件，协调各部门的利益关系。市（州）、县（市、区）亦应成立相应机构，加强资金整合工作的组织领导、项目规划和部门协调。
    2、明确资金整合范围。资金面广,来源渠道多，资金整合必须界定属性,明确范围。总体而言，除了政策性较强、有固定用途、救灾资金、补贴资金等特殊用途资金外，其余政府支农资金大都能够纳入整合范围。但是，从资金使用与管理实践看，并不是所有可以整合的资金都需要进行整合。根据强农惠农资金使用性质和用途，可以分三大类进行整合：一是现代农业建设类资金整合，包括农田水利设施建设资金、土地开发整治资金、农业综合开发资金、农业科技投入资金、现代农业发展资金、农业技术服务体系建设资金、农业生态建设资金；二是农村民生类资金整合，包括农村教育和农民培训资金、农村医疗卫生资金、农村文化投入资金、农村基础设施投入资金；三是农村体制机制改革类资金整合，包括农村综合改革资金、基层农技推广体系改革资金、农村金融服务资金等。
    3、搭建资金整合平台。一是以“优势产品”、“特色农业”为平台进行资金整合。可按照比较优势原则培植优势产品，创新特色农业，形成支柱产业，并依次确定优势农业产业项目，搭建优势农业产业资金整合平台。二是以“粮食安全”、“现代农业”为平台进行资金整合。可将有关部门用于粮食生产、农业基础设施建设、农业科技推广、农业产业化、农业专业合作社、土地整治等方面的资金整合为现代农业发展资金。三是以“农民教育培训”、“农村公共事业”为平台进行资金整合。包括：以培养和造就新农民为目标的农民教育与培训资金整合平台，主要整合各级财政安排有农村劳动力转移培训、农村科技培训、农村阳光工程、农业职业教育等专项资金；以推进农村公共事业发展为目标的农村公共品供给资金整合平台，主要是将农村义务教育、农村卫生、农村新型合作医疗、农村计划生育奖励、扶贫资金及乡村道路、农村沼气、人畜饮水等“六小工程”资金整合为“农村公共事业发展”资金。
    4、创新资金整合方式。一是整合方式上变“以县为主”为“以县为主，多级联动，整体打包，项目支持”方式。省级政府主要是切块资金，发布指南，设计制度，进行监管。县级政府负责项目资金运行，项目组织实施和中央、省级项目的委托管理，从而充分发挥省级政府的宏观调控作用和县级政府的信息优势，真正做到“各炒一盘菜、共做一桌席”。二是整合路径上变“后整合”为“前后整合”。目前，强农惠农资金整合主要是项目资金下达后的整合，容易引致部门利益冲突。我们认为资金整合应从源头开始，将项目申报、审批到使用整合在一个管理系统。建议在省级相关部门监管下，县级政府由财政局牵头，联合项目申报单位，对涉农项目进行统筹规划和申报，依托资金整合平台进行资金全程整合，实现“前整合 ”与“后整合”相结合，解决多渠道资金的重复交叉和协调配合问题。三是整合主体上变“单打一”为“多元化”。过去，强农惠农资金整合工作一直由政府主导，政府唱的是“独角戏”,缺乏社会的广泛参与和监督。农民是强农惠农资金的受益者，是项目的实施者，理当是资金整合的主体。然而，在现实资金整合过程中，农民没有话语权，缺乏监督权,农民的项目需求意愿不能表达。 当务之急是培育各种类型的农村合作组织和行业协会，代表农民对资金整合过程进行有效监督，让农民真真切切地参与到资金整合的过程中。同时，要充分发挥强农惠农资金的导向功能和带动功能，引导社会资金整合，探索开展财政支农资金与金融支农资金的整合试点工作，探讨资金整合与土地、劳动力、技术等要素的整合模式，通过整合形成新的战略资源。