推进政府绩效评估有序发展的几点建议

2014-09-15 01:00:28  

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民建湖北省委员会

    改革开放以来，我国各种评估考核机制逐步改革，评估形式不断丰富，全国1/3的省区市先后以政府目标责任制、政府效能监察、社会服务承诺制及行风评议制度等活动为依托，开展有关政府绩效管理与评估的实践探索，形成了政府绩效管理的甘肃模式、思明模式、珠海模式、青岛模式；2011年国务院批复建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，并在北京市等8个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点，推行政府绩效管理和行政问责制度,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，取得了可喜的成绩。但总体上看并不乐观，现实中存在着诸多问题阻碍着政府绩效评估的进一步发展。一是以经济发展为导向、以GDP指标来衡量，过度强调经济指标，忽视对社会发展方面的考量，导致政府绩效评估泛经济化，出现重经济效率、轻公平正义的倾向。二是绩效评估的功能被表象化，基础工作被忽视，一些政府部门将主要精力放在见效快、表面化程度高的事物上，集中人力物力财力搞政绩工程，公共利益与公众满意度不受重视，评估功能被曲解，政府的公共管理职能被片面化、短视化。三是政府绩效评估本身地位模糊、评估主体单一，虽然评估形式多样、评估活动频繁，但规范程度不高，评估程序存在随意性，或带有“运动式”特征，评价指标体系欠完善、对评估风险缺乏估计。四是绩效评估的信息来源、评估过程与评估结果不透明，从而降低了公信度，引发公众对政府绩效评估权威性的质疑；有质量的评价结果不被使用，绩效管理不能到位，影响了绩效评估的有效性。

    究其原因主要有：一是对政府绩效评估本质认识的偏差与价值取向的滞后性。长期以来，政府以经济发展为目标，“投入型”的财政又习惯于将资金的投入与产出割裂开来，将管理的重点放在控制支出上，这些映射到政府绩效评估实际操作上，往往简单地借鉴企业绩效管理方法，重点关注管理工具的技术运用，偏离了政府公共管理目标；政府绩效管理机制不健全，政府绩效评估的价值取向不清晰，未能较好地关注到民主、公平、信任等公共价值因素。二是确立政府绩效评估地位、保障其有序发展的法制与配套制度基础薄弱，至今未形成统一的规范，没有以系统的法律制度对政府绩效评估的地位和效力予以保障；绩效评估只是政府工具箱里的“工具”之一，单一治理手段孤掌难鸣。三是政府主导式的绩效评估，民众参与度低。我国政府绩效评估主体多是政府承担，不论哪一种形式的绩效评估，政府主导地位突出，政府既“掌舵”又“划桨”局面显然，这样评估的公正性、客观性难以得到保障。四是绩效评估文化建设缺失。由于政府绩效评估的驱动力来源于政府内部，评估的模式多选择上对下，被评估对象、以及外部因素难以有真正的主动性去推进评估文化建设。
    为此，我们从绩效评估的环境条件和绩效评估的科学运行两个层面，对我省政府绩效评估工作提出以下几点建议：

    一、推进政府绩效评估发展的环境条件建设
    一是从科学发展视角，树立适应社会主义市场经济、适合新形势社会发展的现代行政理念与绩效观，从战略上正确导向政府绩效管理。合理界定政府职能及其责任范围，积极推进责任政府、服务政府、绩效政府的建设，在关注政府及公共部门的绩效评价与效率提升、追求公共产出最大化的同时，关注民主、公平、信任。正确处理经济增长与利益公平分配、经济发展与人民物质利益之间的关系，维护社会经济与社会政治、生态环境等方面的平衡发展，协调整体利益与局部利益、长期目标与短期目标，效率、效益与公平、稳定、和谐并重，为政府绩效评估提供清晰的价值导向。
    二是以法律形式确认政府绩效评估的地位，不断完善政府绩效评估的法律保障机制。对已零星出现的相关制度规定进行梳理，以法律法规形式确立政府绩效评估制度，为其长期规范性管理提供系统的法律依据。
    三是完善政府绩效评估的重要配套制度。推进行政问责制、财政预算与财政绩效评估公开制，逐步完善政府绩效管理的激励与约束机制配套制度。
    四是建设和谐的人文环境。建立政府绩效信息系统，建立政府部门之间、政府部门与社会公众之间的信息沟通机制，畅通民众参与渠道，方便政府与公民之间的沟通互动，提升民众参与意识、民主意识、建言献策意识，提升政府回应社会的能力。
    五是营造良好的绩效文化氛围。以“绩效”为中心，以社会公众满意度作为政府追求绩效的评价尺度，以为社会公众提供优质服务作为追求绩效的前提，以承担的社会公共责任为追求绩效的信念支柱，以效益追求为政府绩效的核心内容，从而使政府管理主体与社会公众逐渐形成科学稳定的价值观，提高相互认同感。

    二、有序推进政府绩效评估的科学运营
    一是在科学合理的价值观的导向下，确立政府绩效评估的效益目标，厘清评估任务与要求，制定评估实施细致，建立刚性与柔性相结合的评估制度。
    二是科学构建评估标准，优化评估指标体系。考虑各级政府、不同公共管理部门在各阶段的责任范围，兼顾现在与未来、直接与间接多方面的效应，注意评估指标与评估对象职能履行之间的高度相关性、效益评价的重要性与全面性，设计单个责任岗位指标与集体责任指标相结合、定性指标与定量指标相结合、专项指标与普遍适用指标相结合的指标体系，并注意指标运用的实效性、评估品质的变化状况，在实践运行中不断优化指标体系。
    三是推进评估主体的多元化，不断改进评估方法与评估路径。注意内部评估主体和外部评估主体相互的局限性与互补性以及两者的协作意义，改善单一的自上而下或自下而上评估路径，根据评估项目，实行多路径、多种方法的有机结合，减少评估活动中的随意性和不确定性，提高评估的公开透明程度，规范绩效评估实际操作。
    四是健全评估档案制度与反馈制度，合理使用评估结果，将绩效评估与绩效管理、质量管理、资源配置等相结合。
    五是加强政府绩效评估的理论研究，关注国内外政府绩效管理的推进，聚焦问题研究，合理借鉴先进经验，探索创新本土绩效管理。