关于构建公立医院法人治理结构的建议

2014-09-15 01:00:07  

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农工党湖北省委员会

    目前，我国及我省绝大多数公立医院权责配置不合理、治理结构不规范，主要表现为产权不清晰、投入没保障、监督不到位、激励被扭曲、内控不健全等，导致其公益性弱化、管理绩效低下，已经成为严重影响和制约医药卫生事业科学发展的突出问题。新形势下，推进公立医院改革的一个关键环节是要按照所有权与经营权分离的思路，明确所有者和管理者的责权，着力摒弃行政主导型的治理结构，探索建立符合公立医院特点的法人治理结构，形成决策、执行、监督相互制衡和有责任、有激励、有约束、有竞争的机制。

    一、公立医院法人治理结构的基本涵义
    法人治理结构是现代企业制度中最核心的组织结构，主要是指所有者对经营者的一种监督与制衡机制，即通过所有权、决策权、经营权、监督权的分立与制衡实现这一制度安排。就公立医院而言，其管理体制历经党委一元领导、党委领导下的院长分工负责制以及院长负责制等制度变迁，这些体制当时对医院建设发展均有一定积极作用。但整体而言，旧体制下的公立医院权责不明晰，医院缺乏自主经营权，没有成为真正的法人实体，缺乏经营效率和效益。因此，新形势下推进公立医院改革，一个重要方面就是要构建公立医院法人治理结构，形成新的公立医院管理体制。
    公立医院法人治理结构，是指按照决策权、执行权和监督权分立与制衡的原则，规范政府、公立医院以及公立医院管理者之间相互权利、责任、利益的制度安排。从一定意义上讲，公立医院法人治理结构所要解决的是所有者和管理者的委托代理问题、运营效率和科学决策问题，是所有者和管理者之间管理机制、利益机制、监督制约机制的优化与再造，确立谁是资产的所有者、重大事项的决策者，谁是资产的支配者、医院的管理者，其实质是体现管办分开、政事分开，从而推动公立医院进行实质性的深层次改革，实现公立医院权力结构与运行机制的制度创新，进一步加强公立医院的公共医疗服务职能，保障和提升公益性。

    二、公立医院法人治理结构的制度设计
    （一）总体思路。在合理界定公立医院所有者和管理者的责权基础上，探索建立以医院管理委员会或理事会为核心的公立医院法人治理结构，即公立医院实行“医院管理委员会或理事会监管下的院长负责制”。在这一模式中，医院管理委员会或理事会是所有者，主任或理事长是法人代表，是决策者；院长是管理者，是决策的执行者。应该说，从实际情况看，这一模式是公立医院法人治理结构改革比较理想的模式选择，因为通过医院管理委员会或理事会的建立，可以真正实现出资人和管理者之间所有权与经营权的分离，实现公立医院权力结构和运行机制的分权制衡，提高公立医院决策监督的科学性和经营管理的效率、效益。
    （二）具体设计。主要包括对公立医院决策机构、执行机构和监督机构的组织结构、主要职权、实现机制等方面内容的制度设计。
    第一，决策机构。由政府部门代表、社会各界人士、医院管理组织代表和医务人员代表共同组成医院管理委员会或理事会，按照章程运作，对政府负责。医院管理委员会或理事会是公立医院法人治理结构的主体，代表政府和社会公共利益，以出资人的身份负责公立医院的资产投入、基本建设投资、功能定位、发展规划、财务预决算、大型医疗设备购置等重大事项决策，为公立医院履行公共服务职能提供保障。
    第二，执行机构。由院长等组成医院经营管理班子，依法管理医院事务，执行医院管理委员会或理事会的决策部署并定期向决策机构述职，按照医院管理委员会或理事会要求以及职责和制度运行。院长由医院管理委员会或理事会任命，对医院管理委员会或理事会负责，实行年薪制、任期制和目标责任制。院长在医院管理委员会或理事会的授权下，对医院实施经营管理，对医院的日常管理、资产运营、医疗行为负责。院长应当对任期内的目标任务包括公益性目标、社会责任目标、医疗质量目标、学科发展目标、病人满意度、员工满意度以及对社会承诺的服务目标等绩效目标负责。同时，实行公立医院班子任期制和目标责任制管理。
    第三，监督机构。由医院职代会、消费者代表和行业监督部门代表等人员组成，形成以党委、工会、职工(代表)大会、社会公众和行业监督部门为主体的多元化监督体系，对公立医院内部运行管理、履行公共医疗服务职能情况等进行有效监督。监督机构采取监事会的组织形式。

    三、构建公立医院法人治理结构应注意的问题
    1、着力把握公立医院高层人员的选拔任用。在医院管理委员会或理事会监管下的院长负责制构建中，应当重视解决高层人员的配备问题。在多数公立医院尚未取消行政级别的现实条件下，医院管理委员会或理事会成员应当严格按照干部管理权限和程序任命，或由政府职能部门委派，或通过公推公选、公开招聘等形式选拔产生。主任或理事长由医院管理委员会或理事会选举产生后按干部管理权限报上级考察、任命。医院管理委员会或理事会有院长人选的提名权和解聘院长的建议权，并按规定呈报批准或备案。院长经由法定程序，由医院管理委员会或理事会聘任或解聘。监事会成员应不少于3人，其中党员代表、职工代表分别不少于三分之一。监事会中的党员代表由党员代表大会或党员代表会议选举产生。职工代表由职工代表大会选举产生。监事会主席按干部管理权限和程序委派。
    2、充分彰显公立医院党群组织的职能作用。在医院管理委员会或理事会监管下的院长负责制构建中，应当明确党委在医院建设发展中的政治核心地位，医院党的建设、群团组织和职工思想政治工作由党组织统一领导。按照《党章》和《工会法》的规定，公立医院必须依照规定设立党的委员会、党的纪律检查委员会（纪检监察机构）、党的各级基层组织、共青团组织和工会组织，并在宪法和法律范围内，按照各自章程履行职责、发挥作用。就执行机构而言，院长可通过法定程序进入党委和工会，但不宜担任党委书记或工会主席，医院班子的其他成员也可通过相关程序在党委、工会中交叉任职。就监督机构而言，监事会与纪委可以实行两块牌子、一套人马。监事会主席可经法定程序选任为纪委书记。
    3、切实落实公立医院作为法人的主体地位。从民法视角看，法人是具有民事权利主体资格的社会组织。目前，我国绝大多数公立医院虽然名义上是法人，但还不是真正法律意义上的法人，现行体制下医院并不拥有独立、完整的经营管理权。在构建公立医院法人治理结构中，应当在做好医院清产核资、清理债权债务、资产评估等工作的前提下，政府以出资人身份与医院建立明确规范的产权关系，实现所有权和经营权两权分离，政府依法对公立医院实施监督和管理，但不干预医院的日常经营活动，从而实质性地改变公立医院与政府的行政隶属关系，使公立医院真正成为自主管理、自我发展、自我约束的独立法人实体。