推进体制综合改革  促进县域经济跨越式发展

2014-09-15 00:58:36  

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叶泽林  委员

    近几年，我省县域经济取得了长足发展，但县域经济是我省发展短板的状况并未根本改变，与我省发展平均水平相比，呈现差距拉大的趋势。2002年我省县域经济国内生产总值和地方财政收入分别占全省的60.6%和38.2%，而到2010年，这一比重分别下降到56.45%和17.24%；从经济结构来看，2002年县域经济三次产业结构为31.4：32.8：35.8，到2010年，县域三次产业结构虽然调整为21.2：46.3：32.5，工业比重增长幅度较大，但第三产业比重却在下降。全国县域经济100强县市中，湖北已经多年榜上无名。

    我省县市地域占全省95%以上，人口占全省的80.7%，没有县域经济的跨越发展，就不可能有全省的跨越式发展。从江苏、广东、山东等发达省份的发展历程来看，县市经济是活力最强、潜力最大、经济增长点聚集最多的经济板块。目前，县域经济发展需要从更广阔的行政管理、财税制度和评价机制等方面大刀阔斧改革，否则，县域经济必然难以实现跨越式发展。

    一、当前县域经济发展的难点
    我省县域经济整体实力不强，特色不浓，结构不优，后劲不足。究其原因，既有经济地理区位的制约，也有行政管理改革滞后的因素。

    1、县域工业化、特别是城镇化思路不清，推进力度不大。推进县域工业化、城镇化困难较大，存在两种倾向：一方面部分地方政府对工业化存在畏难情绪，在城镇化问题上放任自流，无所作为；另一方面，一些地方政府在工业发展长期滞后的重压下盲目冲动，缺乏科学长远规划，在投资饥渴症驱使下，不顾自然条件盲目兴建开发区，有的企业大片圈占土地，开发多年仍杂草丛生，农民群众对此意见很大。
    2、县级财权与事权极不匹配。现在多项政策性支出都规定由县级财政配套兜底，使本已捉襟见肘的县市财政不堪重负；财政支出中专项转移支付比重过大，上级部门热衷于具体项目的评估、审批，造成县市甚至乡镇村组“跑部钱进”、“向上要钱”的内在冲动和外在压力，增加了行政成本，降低了财政资金使用效益。
    3、县城基础建设欠账较多，城市服务功能薄弱。大多数县城仅仅作为一个大集镇存在，其产业结构不优，公共设施和现代服务功能滞后，文化氛围不浓，人才外流增加，企业难以做强做大，对周边带动作用有限；土地小块分割，青年农民外出造成传统乡村“空心化”，二元结构严重制约城乡一体化进程，城乡差距扩大。
    4、县市考核科学化水平有待提高，各类检查评比过多过滥。上级权力部门具体项目审批过多，无权力部门通过评比、考核设立权力平台，干部考核机制和用人导向没有真正适应科学发展观的要求，对工业区、传统农业区甚至限制开发区的考核标准趋同；有的县乡领导干部大多数时间忙于接待应酬，两眼向上，作风浮躁，助长形式主义。

    二、县域经济体制改革的重点和建议
    县域经济作为国民经济的基础单元，改革的要求最迫切，改革成本风险最小，改革预期收益最大。对县域经济推行适度超前的改革政策，既可助推县域经济的科学发展，打破全省发展的短板制约，也可发掘我省发展的最大潜力，为全省经济总量赶超和持续发展提供强大支撑。

    （一）强力推进县域工业化、城市化进程，将一批县城打造成现代中等城市
    1、转变县域经济发展思路，选择城市化的合理路径。从实际情况来看，现在“一主”即民营经济为主的问题，已经基本解决，县域经济工业化与农业产业化取得了长足进步，但城镇化相对不足。建议县域经济发展方针调整为：以转变经济发展方式为主，走依靠内需拉动和内涵增长的道路，促进农业产业化、新型工业化和现代城镇化。必须看到，投资虽然是经济增长的重要推动力，但在低端产能普遍过剩情况下，现代城镇化是中国经济相当长一段时期内扩大内需的主要增长点，而县域城镇化是中国城市化道路的主战场，难点和标志是大量农村人口的转移。解决这一问题，不能单纯依靠几个大城市、特大城市或城市群的吸纳，同时，小集镇对新一代农民工的吸引力很有限，而县城和重点集镇大规模发展工业和现代服务业的条件相对较好，只要科学安排产业布局，配套完善城市设施，不断提升服务功能，就能吸引大量新一代农民投资置业，安居乐业，完成农民向现代市民的完全转化，把一批有条件的县城打造成为规模适度、宜居宜业的现代中等城市。

    2、强化区域规划，推进县域工业聚集发展。我省大多数县市人口在50万以上，相当一批县市人口超百万，这是我省未来数十年城市化的最大资源。我们应当因势利导，在县城周边或经济强镇选择具有一定工业发展基础或现代产业承载潜力的区域，通过科学规划产业开发区，并从政策（管理权限、产业布局、基础设施、建设用地、财税扶持等）上给县城发展以倾斜，引导产业聚集发展，同时对经济强镇进行扩权试点，坚持以产业聚集促城市发展，不仅能为新一代农民转移提供空间载体，也为县域现代工业发展提供宝贵的人力资源，为城市化提供强大动力。

    3、减少行政管理层级，逐步实行省直管县（市）。我省撤销了地区行署这一派出机构，实行市代管县（市）的行政体制。从县域经济发展的角度来看，增设一级政府机构，行政管理成本无疑会大大增加，加上这一级政府行政资源有限，一些部门变相搭建权力平台，一定程度上形成了对县域经济的抽血效应。事实上，一批新设立的地级市，其自身经济实力不强、服务功能薄弱，对周边县域经济发展所急需的各类生产要素吸附和抽吸效应远大于辐射和带动效应。随着交通、通信的日益现代化和管理的电子化、网络化，有必要顺应现代管理层级“扁平化”的趋势，按照“减政、放权、监督、搞活”的原则，逐步推行省直管县（市）体制。当前，可以选择全省县域经济20强中城镇人口规模较大、区位条件较好的5-10个县市实行省直管县体制试点。

    （二）以财政综合补偿改革为突破口，倒逼政府部门转变职能，提高各类资金使用效益
    1、开展县市财政综合补偿改革试点，大幅度提高一般转移支付比重，并在年初预算中一次性安排到位。目前，县市一级政府财政支出中，上级转移支付约占60-80%，其中专项转移支付更占60%以上。县域条件千差万别，轻重缓急各有不同，如此高比例的专项转移支付，容易导致挤占、挪用甚至截留现象的发生。要明晰省级政府与县乡政府的事权界限，大幅提高财政一般转移支付比重，按照“谁决策、谁办事、谁拿钱”原则，明确划分各级间的事权和支出范围。建立与事权相匹配的财权制度，切实提高财政资金的使用效益。

    2、实行县市财政预算的全额、全程透明化管理，让每一分钱都在人民的监督下使用。对县市管理一方面要放权，另一方面要建立县市内在约束机制，重点在财权和事权。县市人大及其常委会要加强对预算制定与执行的监督管理，健全预算收支管理体系，细化预算项目管理，让人大代表和政协委员充分参与预算的编制和各项资金的使用监督，提高财政的预算刚性。要坚定不移打造“阳光政府”，对县、乡各级、各部门的收入、支出都要细化公开，网上公布，提高资金分配的透明度，严格限制和减少对资金分配和使用的自由处置权，提高各类资金的使用效益。

    （三）推进户籍制度改革和土地制度创新，推进城乡统筹发展
    1、积极探索农村土地流转机制。按照依法、自愿、有偿、规范的原则，建立区域性农用土地使用权流转市场；对长期离开土地并在城市有稳定收入来源的农民，鼓励其将土地返还集体，并给予一次性城市安家补偿，享受城市居民的公共福利与社会保障政策，使其完全转化为城市居民；抓好对龙头加工企业的扶持，鼓励有实力的企业到农村兴办规模化农场，把千家万户的分散经营集合起来，向大规模种养和深度加工两头延伸，提高农村经济的集约化经营水平。

    2、在县级全面推行户籍制度改革。实行按居住地管理的方式，让在城镇有稳定收入、有居住条件和稳定职业的农业人口自动获得当地居民户籍，并享有同等的社会保障等公共服务。从制度设计上坚持公共服务均等化原则，推进城乡居民就业、教育、社保、卫生等公共服务一体化，创造全体公民在城乡之间自由流动的条件。

    （四）完善县域考核体系，打造基层效能政府
    1、建立与科学发展要求相一致的县域评价体系。按照分类指导的原则，对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同主体功能区范围的县市采取不同的评价考核指标体系。县域内农业与非农业乡镇也应有不同的考核指标体系，加大社会发展监测指标的考核权重，引导干部树立科学的政绩观。

    2、改善垂直部门管理，全面推进部门政务公开。在垂直部门的干部任免、业绩考核方面，提高县市级党委、政府参与度和话语权；将重要的政策法规特别是涉及企业的办事程序、收费项目和标准在政府公报、网站、报纸电台等媒体予以公布并建立公示栏；全面实施行政执法责任制、执法过错追究制，开展企业、社会评议政府部门活动，切实改善县域经济发展环境。

    3、建立投诉监督机制，提高行政管理效能。重治“收费养人，养人收费”和“有钱养人、无钱服务”的顽疾，合并职能重叠或相近部门，切实降低行政成本。建立社会对各级公务人员的约束监督机制，及时处理公民投诉建议，窗口行业和公共服务部门普遍推行挂牌上岗，让每一名公务人员的行为都在人民的监督之下，并使之常态化、制度化；以基层政府的诚信、高效形象引领诚信社会的建设，不断提升行政管理效率。

    发言人单位及职务(职称)：省政协教科文卫体委员会专职副主任