关于鄂西生态文化旅游圈建设体制机制创新的建议

2014-09-15 00:55:52  

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民建湖北省委员会

    构建鄂西生态文化旅游圈是中共湖北省委、省政府从实际出发，坚持统筹兼顾、推动科学发展的重大举措，对把湖北建成促进中部地区崛起的重要战略支点具有重大而又深远的意义。目前，湖北各界正整合资源，着力将鄂西生态文化旅游圈建设成为我国的生态文化旅游示范区。但由于鄂西生态文化旅游圈建设涉及面广，实施周期长，是一项复杂而艰巨的社会系统工程，如何破解体制机制的瓶颈障碍，是摆在我们面前的重大课题。

    一、鄂西生态文化旅游圈建设体制机制存在的突出问题
    1、思想尚未高度统一，协调管理难度大。鄂西圈内有些地区和一些部门对构建鄂西生态文化旅游圈的重大意义认识不够，在思想上还未能高度统一。一些部门存在管理职能交叉，同一景点多头管理，管理成本较高；跨区域的景区，难以实现协同发展，影响资源整合。比如：大洪山地跨荆门、随州三个县市区，旅游发展规划由谁牵头至今难以确定。同属神农架林区的不同景点，由于条块分割的景点管理体制，分属于不同部门各自发展，协调管理难度非常大。

    2、密切协作发展机制和旅游管理体制不顺，产业联动、区域互动的大格局尚未形成，重复建设、同质竞争现象严重。目前鄂西圈内尚未统筹建立起密切的协作发展机制，企业、行业组织、社区等多元化主体尚未形成。现有的协作行为多为局部集中行为，多偏重政府行为。主要集中在三峡大坝、武当山、神农架等大旅游景区，而对于其它规模小景区的协作则较少。另一方面管理体制不顺，导致产业联动不力，区域互动不够，利益磨擦碰撞现象仍然很多。目前，圈内产业之间的低水平重构和无序同质竞争，一些地方盲目开发、破坏性开发、掠夺性开发等一系列问题亟待解决。

    3、市场化水平低，市场运作乏力，宣传未形成合力。鄂西圈内旅游市场主体发育滞后，缺乏骨干龙头企业，旅游开发项目普遍投入小，市场运作水平低，一些地方甚至造成了“建设性破坏”。另外在对外宣传和旅游策划上是各自为政，缺乏高水平的市场化包装和营销，宣传合力未形成，导致了湖北省包括鄂西圈在内的旅游品牌知名度不高，没有形成统一鲜明的主题形象等。

    4、开发利用与保护的关系有待平衡，生态保护监督体系不完善。鄂西圈贫困县占全省的67%，贫困人口占全省的70%，社会发展滞后，由贫困带来的发展冲动与薄弱的生态保护意识，给未来生态环境保护带来较大的压力。目前，圈内资源利用粗放，生态环境破坏严重，水环境质量局部下降，部分城市空气及声环境质量不达标，地质灾害频发，生态保护与修复工作滞后，如何处理好开发利用和保护的关系至关重要。同时，生态保护监督体系不完善，环境监管模式和环境监督体系建设滞后，适应不了新形势的要求。环境保护基础设施建设长期滞后、欠账严重，部分地方仍存在重经济轻环保的现象。

    5、评价激励机制、风险管理和控制机制尚不完善。缺乏生态风险、文化风险、旅游风险的评价机制；风险管理规划保障体系仍需完善，风险管理信息系统、风险的实时监控、圈内的重大公共安全事件应急体系尚未建立。另外如何控制污染与过度开发、降低风险，如何适度挖掘商业化与文化内涵， 如何处理开发商与居民的利益关系，建立并完善招商引资的退出机制，都需要进一步的探索与研究。

    二、鄂西生态文化旅游圈建设体制机制创新的几点建议
    1、进一步加强领导，统一思想认识，形成符合科学发展要求的发展思路。目前我省成立了推进鄂西生态文化旅游圈领导小组，负责鄂西圈开发建设工作的组织领导。领导小组要进一步加强对鄂西圈开发建设工作的领导，使全省上下统一思想认识，形成符合科学发展要求的发展思路。坚持全省“一盘棋”，按照科学发展观的要求，继续贯彻打基础、管长远的方针，明确阶段性目标任务，在高起点规划的基础上扎实做好起步工作。充分认识鄂西地区独特优势就是其丰富的生态文化旅游资源，尤其是宜万铁路和沪蓉高速公路湖北段开通后，发展旅游业空间和潜力巨大。坚持把旅游业作为鄂西地区区域经济发展的引擎，大力发展旅游业及相关服务业，进一步推动鄂西地区基础设施建设，拉动消费需求、吸引社会投资，加快产业结构调整、转变发展方式，使鄂西地区成为湖北发展新的推动力量和支撑点。

    2、充分发挥省级政府在鄂西生态文化旅游圈战略实施中的统筹协调功能，避免圈内市州之间的低水平重复建设和同质竞争，进一步理顺协调联动机制和旅游管理机制。

    （1）充分发挥省级政府在鄂西生态文化旅游圈建设中的统筹协调功能，避免圈内市州之间的低水平重复建设和同质竞争。高度重视在人文旅游资源和市场开发上的省级协调，力争打造出湖北人文旅游的大产业、大品牌和大市场。湖北人文旅游资源丰富，但是圈内市州之间的资源同质化程度比较高，而且还有相当一部分与武汉城市圈的人文旅游资源同质。资源同质的现状只要利用好可以形成市州旅游产品的互补，构造合理的产品线；利用不当就有可能形成圈内的低水平竞争。因此，在开发鄂西生态文化旅游圈的人文旅游资源时，尤其是楚文化、三国文化、宗教文化等重要文化旅游资源，省级政府有关部门一定要统筹协调，积聚合力打造出湖北人文旅游的大产业、大品牌和大市场。

    （2）高度重视鄂西圈与武汉城市圈的协调与产业对接，合理进行产业布局与市场开发。“两圈一带”是省委确定的湖北社会经济发展的空间战略，符合省情，高瞻远瞩。在“两圈一带”的区域经济格局中，鄂西生态文化旅游圈所覆盖的市州其社会经济发展相对落后，需要武汉城市圈的带动与辐射，尤其是产业的对接与带动。要避免两圈割裂发展的现象发生。

    3、强化《鄂西生态文化旅游圈建设总体规划及三个专项建设规划》的权威性和执行性。
    （1）尽可能强化规划的权威性。鄂西生态文化旅游圈建设战略实施期要延续到2020年，规划目标的实现需要经过几届政府的努力，许多重大战略目标的实现甚至需要经过几代人的努力，这样就存在一个规划能否始终如一坚持下去的问题。过去我们在这个方面的教训是比较多的，“规划的任期性”现象比较突出。我们认为，鄂西生态文化旅游圈建设是否能够获得成功，必须要强化规划的权威性。建议可考虑将鄂西生态文化旅游圈的建设规划经过省人大审定通过，保障规划的严肃性和权威性。这样规划就不会有过多的随意修改的事情发生，有助于保证鄂西生态文化旅游圈建设沿着既定的目标迈进。

    （2）强化规划的执行性，避免规划成为纸上的规划。规划重在执行，在保障规划的科学性和严肃性的基础上，要按照规划的设计，强化落实。要争取每年建成几个大的项目，通过连续不断的努力，全面实现规划的目标。因此，要建立落实规划的工作机制，要加强规划执行的督察与检查。

    4、高度重视发挥政府主导和市场主体两个方面的积极性，尤其是要制定政策措施，鼓励我省旅游市场主体做大做强，并兼顾景区景点的打造与旅行社的培育。旅游市场的培育，除了景区景点的建设之外，另外一个重要的方面就是旅游市场主体，尤其是旅行社的成长壮大，能够组织省外旅游消费者来湖北旅游消费。当前省内大多数旅行社的重心主要放在了组织省内游客到省外旅游消费。我们认为，要鼓励湖北旅行社发挥组织省内游客走出去旅游和组织省外游客来湖北旅游两个方面的积极性。

    （1）出台优惠政策，大力鼓励本地旅行社走出湖北，向区域性全国性旅行社发展，充分发挥游行社在组织客源、宣传产品中不可替代的作用。

    （2）鄂西生态文化旅游圈应快建立“市场营销资源整合联席工作机构”，在协调、整合、联合上做更多的实际的工作。鼓励圈内旅行社的联合重组，互相合作。目前圈内的旅行社基本上处于一种松散联合的状态，有合作，也有竞争，但是竞争多于合作。建议以省级旅行社牵头，在几个主要的市州按照市场化的原则，选定较好、有潜力的旅行社进行合并组合，建设几个有实力的“圈游”公司，扩大市场影响力。

    （3）建立整体宣传营销机制，推进信息化建设，清理整顿鄂西圈现存不符合市场竞争的规则，完善人才引进机制，提高圈内市场化运作水平，增强鄂西圈的资源共享、协调互动的能力，提升圈域的整体形象。

    5、探索确立省部共建机制。抓住国家扩大内需的战略机遇，各市州、省直各部门要尽快做好基础性工作，积极争取将鄂西的生态、文化和旅游项目列入国家相关生态、文化和旅游发展规划和项目库，制定相关规划、落实保障措施，积极争取国家部委的支持，争取将圈域生态、文化、旅游等重大项目纳入国家发展与改革专项，实现省部共建国家文化、生态和旅游整体保护和协调发展试验示范区。

    6、建立健全资源开发与保护的保障体系，处理好保护与开发利用的关系。坚持保护第一的原则，在保护的基础上合理开发利用，突出文化内涵和文化价值的发掘。将“环境保护”权力上移，建立刚性的环境评价约束机制；建立健全圈域文化遗产安全评价机制；严格按照生态环境保护等级来开发利用；探索建立经济发展特区跨地区跨行业的管理机构；落实并完善征集与保管制度和相应的保护责任制，落实民间工艺产业化的支持政策；严格执行重大建设工程项目审批、核准和备案制。有效保护，科学开发，实现资源修复与资源建设并举，实现经济效益、社会效益和生态效益有机统一。

    7、建立健全科学的考核、评价体系和生态环境监管体制。完善评价激励机制，改革政绩考核方式 ，逐步弱化GDP政绩评价体系，研究建立圈域绿色GDP考核评价体系，落实责任制，分级负责，将绿色GDP考核评价体系纳入圈域各级政府的考核内容；建立完善风险防范机制，制定并完善圈域整体网络化、高效率的风险管理组织体系、风险管理机制及各类突发公共事件应急反应机制；建立完善生态环境的决策管理信息系统、生态环境监测网络、信息披露制度等一系列的生态环境监管体制。

    调研组成员名单：

    仇小乐  省政协副主席，民建湖北省委主委
    郭跃进  全国政协委员，民建湖北省委副主委，省工商局副局长，荆州市政府副市长
    李玲玲  省政协常委，省政协副秘书长，民建湖北省委专职副主委兼秘书长
    吴永平  省社会科学院研究员
    杨林民  建湖北省委宣调部部长