构建和谐稳定就业机制促进城乡统筹就业

2014-09-15 00:55:30  

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民进湖北省委员会

    统筹城乡就业问题，是针对我国在特定历史时期存在城乡劳动力市场分割，国家在考虑和对待城乡就业关系上一度重城市轻农村，在促进就业方面以城市就业形势稳定作为优先目标，以及多年来形成的城乡居民在就业体制、就业政策上不统一、不协调等特定的历史和现实情况下提出来的。

    2000 年8 月，国家七部委联合发出了《关于进一步做好农村劳动力开发就业试点工作的通知》，要求有条件的地区先行试点探索统筹城乡就业的途径，实现城乡劳动力市场的真正融合，取得经验后再向全国其他地区推广。进入21 世纪后，国有企业改革取得重大进展，扩大内需、维护社会和谐稳定、缩小城乡差别、满足国际制造业向中国转移对劳动力数量和质量的要求等都对城乡统筹就业提出了现实的要求和全新的内涵。中共十六届三中全会明确提出了统筹城乡发展的要求，统筹城乡就业不仅是统筹城乡发展的重要内容，而且也贯穿于其他几个重要统筹之中。中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，进一步提出了“构建社会主义和谐社会”的重要论断。根据这些精神，各地从2005年开始了城乡统筹就业的试点工作。城乡统筹就业的提出和工作的开展，标志着我国的劳动就业制度改革开始向新的广度和深度发展，它对于完善我国适应社会主义市场经济体制的就业制度、促进我国经济社会持续健康发展、加快城镇化建设步伐、推进社会主义新农村建设、建设和谐社会、全面实现小康都具有深远的意义。特别是在当前受国际金融危机的影响，许多企业尤其是外向型企业经营困难，就业形势严峻，对城乡统筹就业提出了新的要求，通过城乡统筹解决好就业问题，对于实现经济社会又好又快发展具有重要的现实意义。

    一、我省城乡统筹就业的基本情况及存在的主要问题
    （一）城乡统筹就业的基本情况
    城乡统筹就业，包括两个层次的内涵：第一个层次，就是要把城乡统筹就业作为统筹城乡经济社会发展的重要内容，置于国民经济和社会发展总体规划和战略之中，从国民经济和社会发展的全局高度一体化地考虑就业与产业政策、投资政策、外资政策、社会事业发展政策等的关系，实现就业与宏观经济和社会发展的良性互动。第二个层次，就是要兼顾城市就业和农村就业，并且把城市就业和农村就业作为一个有机的整体来看待，立足于城乡就业的内在联系和相互作用， 适应和促进工业化、城市化、市场化和现代化的进程，实现城乡就业的统筹规划、良性互动和整体健康发展。这两个层次密不可分，缺一不可。根据我们对省内随州和襄樊两市城乡统筹就业工作情况的调查分析，我省城乡统筹就业具有以下特点：

    1、政府推动机制基本形成。从调查情况看，不少地方成立了城乡统筹就业的专门领导机构和工作机构，政府是城乡统筹就业的发起者、推动者、政策制定者和落实者。因此，城乡统筹就业是以政府为主导推动的，政府行为是否合理是城乡统筹就业成功与否的关键。

    2、市场导向的就业机制基本确立。目前，我省由于农村富余劳动力较多，需要转移的农村劳动力也较多。因此，不少地方通过打“游击战”的方式向外输出劳动力，依靠体力打工和劳务输出缓解了本地的就业压力，也培养了竞争就业的意识。如随州市有农村劳动力104.96万，其中37.66万人外出务工。襄樊市有农村劳动力197.7万人，其中71万人外出务工。但由于外出务工人员主要集中在受国际金融危机的影响较大的东部沿海地区，因此，返乡回流较多。从2008年9月至2009年元月底，随州市已有11.3万务工人员返乡，占外出务工人员的30%。在返乡人员中，因金融危机原因而企业停产减员的有6.4万人，占56.6%。到2009年2月底，襄樊市返乡农民工总数已达15.6万人，占转移就业人员的17.9%。从地域看珠三角返乡9.2万人，长三角返乡3.6万人，其他区域返乡2.8万人；从行业看，从事电子、加工、建筑、纺织等行业的回流人员比重较大，占80%。从年龄层次看，返乡人员以40—50岁的大龄农民工为主。返乡农民工的增加，逐步使人们对本地建立市场导向的城乡统筹就业机制有了新的认识。

    3、统筹就业的政策框架基本确立。从被调查地区来看，都从产业政策、户籍政策、社保政策、就业培训政策、工商登记政策等多方面出台了解决城乡统筹就业的相关政策。从总体看，虽然这些政策在统一协调、综合配套、因地制宜等方面还有待改进，但经过几年的开展，城乡统筹就业的政策框架已基本确立。

    （二）城乡统筹就业存在的主要问题
    1、制度创新不够。一是城乡户籍二元分割局面仍未完全消除。现行就业机制的主要弊端是城乡人力资源管理体系二元分割，对城镇居民和农民实行不同的就业和社会保障政策，由于农民身份和社会地位也不平等，因此，在就业、教育、医疗、住房和子女医疗等方面都呈现二元化的特征，从而导致城乡统筹就业难以实施。二是社会保障政策的碎片化不利于城乡统筹就业。我国社会保障制度虽然经历了多方面的改革，但社会保障体系覆盖的仍主要是城镇职工。广大农村的社会保障几乎是空白。由于城乡社会保障的差异，导致城乡劳动力流动和统筹就业难以深入开展。三是管理机制不顺不利于城乡统筹就业。由于农村劳动力的管理、开发工作受到各级政府高度重视，因此，一些职能部门结合自身工作职能，积极开展相关服务管理工作，但由此产生了农村劳动力多头管理、职责不清的局面，并带来了资源浪费、效率不高等问题。如在农村劳动力统计上，劳动和社会保障部门、农业部门、统计部门和工商部门均开展统计，且口径不一，数据莫衷一是。四是农村土地流转制度缺乏实质性创新，不利于农民进行职业转换，使他们可就业的领域狭窄。此外，工商登记和税收制度等也需要进行创新，为城乡统筹就业提供环境。

    2、就业服务体系不健全，不能适应城乡就业一体化的需要。目前大多数基层未能建立劳动力供求信息网络，仅有的劳动力供求信息，远远无法满足农民工对劳动力供求信息的需求，从而增加了转移就业的难度。多数人找工作主要靠亲戚朋友帮忙，政府组织转移就业的只占很小比例。就业服务机构亦没有全面向乡镇和村社延伸，大多数贫困地区没有规范的就业服务机构，没有经费保障，没有现代化的信息网络，没有专门的职业培训机构，难以向农村劳动力提供优质、高效的服务，这也在很大程度上制约着农村劳动力的转移就业。农村劳动力转移就业稳定性差，制约着劳动生产率的提高，不仅对企业的正常生产经营造成很大影响，也不利于劳动者自身职业技能和工作能力的提高。

    3、缺乏城乡统筹就业的考核机制。我国《就业促进法》规定，国家实行城乡统筹的就业政策，逐步建立城乡劳动者平等就业的制度，促进和引导农村劳动者有序就业。但在具体执行过程中，由于各地的具体情况不一样，利益目标不一致，因此，城乡统筹就业的效果缺乏从宏观和微观两个层面进行考核评估。如在劳务输出上，输入地往往考虑的是自己的用工需要，重点放在外来劳动者的招聘、录用和辞退方面，而输出地则将重点放在如何把富余劳动力转移出去，而不重视劳动力流向何方，做何工作，工资多少。因此，如何结合城乡统筹就业的内在要求，构建一套科学的考核机制，是今后迫切需要研究和解决的问题。

    4、 创业带动就业的机制没有很好建立。去年省委、省政府先后出台了《关于大力实施回归创业工程的意见》和《关于做好推动创业促进就业工作的通知》，提出实施回归创业工程和创业带动就业计划。根据通知要求，各个地方在放宽市场准入、场所限制、提供融资服务和实行税收优惠等方面制定了一些政策。但从总体看，创业服务体系还不够完善，创业服务资源分散，缺少组织联系性；创业信息沟通平台还未建立，创业服务的意识仍停留在服务于已经成立的企业市场主体，对于农村劳动力的创业愿望和活动没有给予前期的重视，缺少配套的政策扶持；对于如何通过创业带动更多就业更是停留在口号层面，没有系统的制度安排。

    5、城市建设和融资政策不利于城乡统筹就业。一些地方政府片面的城市建设和商业发展政策不仅阻碍甚至减少了就业机会，更与城乡统筹就业的基本精神相违背。如一些城市搞所谓的现代化建设，将小商小贩、人力车、街头摊点、小店小铺等等，或者拆迁，或者整顿，代之而来的是现代化的百货商店、超市、连锁店等。有的政府部门为了便于管理，急于将农业集市贸易改为现代化的超市和连锁店。这些做法不仅损失了大量的就业机会，而且又借加强管理的名义收取高昂的费用。从融资政策看，虽然现在已向中小企业甚至向农民开放，但由于担保的原因，大量中小企业和农民几乎融不到资。由于中小企业融不到资，不能扩大规模，也损失了大量的就业机会。农民由于融不到资，创业愿望也只能转化为就业岗位需求。

    二、构建和谐稳定就业机制、促进城乡统筹就业的政策建议
    （一）深化体制改革，完善政府在推动城乡统筹就业中的部门联动机制
推进城乡统筹就业，实质上是调整城乡的就业格局和利益格局，消除城乡二元体制性障碍，这需要政府在推进城乡统筹就业过程中发挥主体作用，通过改革制度付诸实施。政府要在以下方面正确发挥好主体作用:一是清理各种不平等的制度，提供平等竞争、没有政策性歧视的就业环境，使所有公民都有平等的就业机会。二是建立公共人力资源开发体系，进一步强化城乡劳动者职业技能培训，增强劳动者特别是农村劳动力进城就业的竞争力。三是建立弱势就业群体的就业援助制度，对城乡困难群体提供必要的就业援助，帮助他们顺利实现就业，解决他们的工作、生活和保障问题。四是建立城乡统一的就业、失业登记制度，建立城乡一体的就业服务平台，为所有劳动者提供统一的就业服务和管理（享受统一就业优惠政策扶持、统一就业准入、统一失业保障、统一就业培训）。五是制定宏观劳动和社会保障政策，促进社会生产效率提高，实现城乡就业的协调发展和社会和谐稳定。

    此外，由于推进城乡统筹就业涉及到许多部门，因此，加强协调配合和联动十分必要。政府劳动、农业、教育、建设、扶贫、工商、财税等部门要就产业发展与创业、就业与培训以及社会保障等加强部门间的互访沟通，建立和完善联席会议制度，扩大交流，减少各自为政行为。各级政府还要提高对城乡统筹就业的认识，整合资源，按照农业产业化、农村城镇化、就业非农化、农民知识化、政策制度化的“五化”要求，积极创造条件、搭建共享平台，协同做好统筹就业工作。
 
    (二)提高经济发展水平，调整优化产业结构，培育推动城乡统筹就业的产业发展带动机制
城乡统筹就业是与经济发展水平、经济结构以及产业结构升级密切相关联的。只有经济实力增强到一定程度、产业结构达到一定高度，具备“工业反哺农业、城市反哺农村”的能力后，城乡统筹就业才具备较好的经济基础，就业工作才能得以顺利推进。所以在城乡统筹就业过程中，要加快地区经济发展，增强城乡统筹就业的经济实力。加快产业结构调整，积极推进地区工业化，拓展农村劳动力向第二、第三产业转移的空间。加强区域分类指导，循序渐进，为城乡统筹就业打下坚实的经济基础。

    此外，个体劳动者和中小企业是经济活动中的弱势群体，他们需要更多的保护和宽松的政策。因此，要放宽对自由职业者、个体劳动者和微型企业的管理，清理对个体工商户和中小企业的各种收费，建立备案和非审批制度；要放宽企业注册登记的各种条件，降低登记成本和门槛，大幅度取消企业注册登记的各种审批，放宽企业登记注册经营范围，缩短登记注册时间；工商管理部门行政经费由财政预算拨款保障，不得再向个体工商和私营企业收取工商管理、年检、罚款等费用；要清理政府各有关部门的审批设置，大幅度减少和取消企业投资项目审批，督促大银行给中小企业贷款，发展为中小企业服务的中小银行，发展民间中小企业贷款担保公司，形成中小企业能贷到款的融资格局。

    （三）打造城乡统筹就业的服务体系，建立城乡一体化的就业服务机制
    1、构筑有利于城乡统筹就业的服务平台。要按照城乡劳动力统一市场、统一服务、统一管理的要求，抓好市（州）、县( 区) 、街道( 乡镇) 、社区（村）四级劳动保障服务平台建设， 形成覆盖城乡的就业服务体系。改变原有城镇化的就业管理服务模式，加快乡镇( 街道)和社区（村）劳动保障服务体系建设，构筑健全完善的促进农民就近就地和转移就业的就业服务平台，把它作为就业服务功能向乡镇( 街道)延伸的基本载体，并力求做到机构、人员、经费、场地、制度和工作的到位。

    2、加快劳动力市场信息网络机制建设。建好城乡统一的就业信息网络，这是统筹城乡就业体制的基础性工作。政府要投入相应的人力、物力并研制开发相应的软件，逐步建立公共职业介绍网络与大型劳动力市场纵横联网的劳动力市场体系，使用人单位招用工和劳动者求职能够得到就地就近的服务。加强劳动力市场信息分析和预测发布，构建城乡统一的劳动用工信息体系，建立劳动力需求预测制度，发布劳动力需求信息， 引导劳动力有序流动，减少城乡劳动者就业的盲目性。同时，建立上下联动、区域互动的劳动力交流制度，以推介会、招聘会、洽谈会等有效方式，鼓励企业吸纳更多的农村富余劳动力。此外，要加强区域沟通，及时披露农村富余劳动力资源、技能培训、自主创业、农民外出就业、回乡就业等劳动力供求信息，增强劳动力市场宏观预测、综合分析能力，提高劳动力市场的运行效率。

    3、推进建立健全城乡统一的劳动者就业权益保障机制。进一步推动就业法制工作，从源头上维护城乡劳动者的劳动权益。劳动、公安、工商、司法等部门要加大劳动保障执法力度，加强对劳动力市场和劳务中介组织的监管，认真清理整顿劳动力市场，依法严惩侵害劳动者特别是农民工权益的行为。各用人单位也应严格按照《劳动法》和《劳动合同法》的规定，签订劳动合同，缴纳社会保险， 及时足额发放工资。各级工会要保障落实劳动者享有《工会法》赋予的权利，重点做好农民工加入工会的工作，依法维护其合法权益。劳动保障及有关部门要加大农村劳动力转移就业过程中的维权力度，建立针对农民工和就业困难群体的法律援助制度，依法处理劳动违法行为，不断净化就业环境。

    4、推进城乡一体化职业培训，创新城乡统一的职业培训机制。制定城乡职业培训规划，建立和完善覆盖城乡的社会化培训网络，并使劳动力市场与培训市场联接，形成城乡劳动力资源整体开发的有机体系。在培训对象上，要特别重视对农村富余劳动力尤其是农村青年进行符合市场需求的职业技术教育和技能培训，这既是提高其就业能力、实现向非农产业和城镇转移的关键，也关系到城市产业提高竞争力，有利于解决劳动力市场的结构性矛盾。因此，“能力+结构+城市化”应作为城乡统筹、和谐就业的基本模式。在培训方法上，要大力推进职业培训机构和相关企业合作，发展订单式培训，促进技能培训和就业的有机结合。此外，要加强推进劳动预备制度、职业资格证书制度和就业准入制度，建立“培训—认证—就业”一体化机制，引导城乡劳动者提高职业技能，增强城乡劳动者就业竞争能力和就业稳定性，促进劳动者实现素质就业。

    （四）深化改革，建立规范的劳动力市场管理机制
    1、扩展和完善创业扶持政策体系。开展全民创业活动，制定实施全民创业统一规划，制定扶持政策，营造创业环境，通过创业带动更多劳动者实现就业。在税费减免、资金信贷、场地安排等方面制定鼓励扶持外出务工者返乡创业的优惠政策和办法。在人口管理、教育和住房等多方面为返乡创业人员提供便利条件和创业指导服务。加强宣传和推介返乡创业典型，带动更多有条件的劳动者自主创业。建立健全集创业培训、开业指导、项目推介、专家指导、信贷服务、政策扶持和跟踪服务于一体的创业服务体系。

    2、建立城乡统一的就业和失业登记制度。要将农村劳动力统一纳入就业统计范围，将农村失业统计与城镇失业登记合并，设立社会失业率，依托各街道( 乡镇)、社区劳动保障平台，开展城乡劳动力资源的调查摸底，全面掌握城乡劳动力资源状况，对劳动力的综合素质、男女比例、行业分布、技能程度、收入水平、就业结构以及社会保险参保等情况，建立健全劳动力资源、就业岗位、失业情况统一登记制度，探索建立和完善城乡统一的就业统计指标体系和统计信息体系。用人单位招用农村富余劳动力， 要与招用城镇劳动力统一流程、统一方式、统一保障。

    3、完善城乡统筹就业的公共资金保障制度。首先，要将农业技术培训、农民转岗就业培训、务工农民岗位技能培训、青年农民和农村后备劳动力培训等培训支出，列入政府的公共财政预算。其次，要增加对就业服务和劳动力市场监督管理的公共投入。就业服务是政府公共服务的重要组成部分，劳动力市场场所公共设施建设，公共就业服务机构的运转，市场信息网络系统的建立，劳动力市场监管的加强，都需要获得公共投入的支持。特别是乡镇劳动就业服务和管理，很不适应实际的需要，很不适应当前就业形势发展的需要，应该增加编制和经费保障。
 
    4、构建有利于促进城乡统筹就业的社会保障体系。要尽快构建农村社会保障体系。一是要加快建立农村基本社会养老保险制度，实行“个人缴一块，政府、集体各贴一块”的资金筹集办法，缴纳的养老保险金全额记入个人帐户，一生可随本人转移。二是对被征地农转非人员和进城务工农民，应该与城镇劳动者一样参加城镇职工社会保障，不应区别对待，制造差别。此外，还应建立包括城市失业人员和进城农民在内的就业困难群体扶助体系和制度，对遇到临时困难的劳动者提供就业援助。

    5、建立城乡平等的就业管理制度。要加快城乡户籍制度改革，打破城乡二元分割，为农村富余劳动力向城镇转移大开方便之门，实现真正意义上的统筹城乡就业；要要鼓励农民进城落户，让城镇成为农民创业和扎根的新领地。加快撤村建居农转非人员的身份转变，将城镇各项功能延伸到撤村建居社区及人员，真正实现“用人单位自主用工，城乡劳动者公平竞争就业”的“同城同待遇”。政府还应将促进城乡统筹就业纳入经济社会发展规划中，按照“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针统筹城乡就业。