两型社会建设需要规范政府的履责行为

2014-09-15 00:54:52  

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九三学社湖北省委员会

    政府在两型社会建设中承担着特别的责任，必须明确自身的职责，规范自身的履责行为。

    一、规范政府履责行为是两型社会建设取得成效的保证
    我国经济的增长速度世人瞩目，为此付出的环境代价和资源消耗也较为突出，有鉴于此，中央适时作出了建设两型社会的决定，并批准设立武汉城市圈和长株潭城市群作为试验区进行综合配套改革试验。

    为开展两型社会建设，各级政府及部门制定了各种两型社会建设方案。从政府的各种举措和着力点看，目标十分明确，意在增强区域的可持续发展能力，着力点主要集中在转变发展方式、进行制度创新、城乡协调发展等方面，任务内容也很具体，重点在推进体制机制创新。相比之下，政府对自身在两型社会建设中职责的认知与改革举措相对薄弱。而在两型社会建设中，政府是主导方，承担着特别的职责，如果政府职责履责行为不规范，两型社会建设就难以取得成效。

    目前政府在两型社会建设中履责方式不规范的表现主要有：政府承担了两型社会建设的许多具体责任和事务，给人强烈的感受是，两型社会建设的重任完全由政府承担；政府也往往以两型社会建设为己任，满腔热情去推动，很多不应由政府做的事情也在政府筹划之列；一些地方制定的两型社会建设方案，对要干的事情说得很具体，而对政府该如何规范履责行为却研究不够或很少涉及；两型社会建设是贯彻落实科学发展观的具体体现，要将科学发展观的理念转化为明确的工作思路和工作措施，现在有的地方却存在不知从何抓起的现象，形式上在建设两型社会，实际上缺少必要的认知和行动。

    两型社会建设是一项社会性的系统工程，涉及到机制体制的建立，涉及到发展方式，还涉及到众多的参与者，如政府、市场主体、社会团体等，更涉到社会各方面现实的和未来的利益。各参与者在两型社会建设中扮演着不同的角色，有着不同的功能，承担着不同的责任，同时也有着不同的利益诉求与行为方式。合理的机制体制应该做到让不同的参与者各自发挥自己的功能，履行自己的职责，承担自己的责任。对政府而言，就是应该将自己该做的事情做好，对该由市场主体去做的事，交给市场主体去做。政府职责的缺位和越位，都不利于两型社会建设。

    二、规范政府的履责行为是两型社会建设的重要内容
    （一）政府在两型社会建设中的基本职责
规范政府的履责行为首先要明确政府在两型社会建设中的基本职责。政府在两型社会建设中的基本职责应根据政府的基本职能与两型社会建设的需要加以确定，重在规则、规划、监管、教化、示范十个字。
    制订规则是政府的第一责任。事权的核心是制规权。推进两型社会建设，必须规则第一。法令、制度、标准、程序等都属于规则范畴。两型社会建设必须要有可供各方遵循的规则规范。
科学规划是政府施政理念与施政能力的体现。环境是否友好首先取决于发展规划的科学性和合理性，主责在政府。资源能否节约，取决于发展规划所支持的发展方式。科学规划不仅是政府的责任，也是推进两型社会建设的核心手段。
    依法监管是规则得以遵循、规划得以落实的保障。两型社会建设中的政府监管应该是在舆论监督、社会监督基础上进行的行政监督与法律监督。
    协调的核心是协调利益矛盾，提高建设效率。两型社会建设既涉及不同方面的现实利益，也涉及不同的理念、生活方式和行为方式。政府协调旨在平衡利益、克服阻力、防止拖延推诿，使各方合理利益诉求得到兼顾，使建设效率得到提高，使经济和社会发展能够平稳进行。
    教化与示范是扩大民众基础的手段。两型社会建设需要社会公众参与，对社会公众的生活和行为方式，除了通过法规进行必要的规范外，要通过教化，强化民众和社会环境友好与资源节约的理念、生活方式与行为方式。同时，政府机关自身要带头践行，起到示范作用。

    （二）规范政府的履责行为是两型社会建设的重要内容
    政府的职能作用是通过政府的履责行为发挥的。推动两型社会建设的重要内容是要规范政府的履责行为。规范的政府履责行为应该是履责到位、决策规范、监管有力、协调有效、教化有方。
    履责到位就是要求政府正确履责，不缺位，不越位。政府在社会生活中处于主导地位。在两型社会建设中，政府应做好自己该做的事情，不缺位、不越位是对政府履责行为的基本要求。
    决策规范就是要依法依规科学决策。决策失误导致的环境破坏和资源浪费触目惊心、教训甚多，在两型社会建设中，要重点防止制定政策的行为失范和政府具体决策行为的失范两个方面。
    行为失范是指因缺少法规依据和合理理由实施不当行为。由于政策具有普遍约束力和反复适用性特征，制定政策行为失范会给环境和资源带来深远的负面影响。政府具体决策行为失范的突出特点是决策的失误与短视，政府具体决策行为的失范会对环境资源造成最直接的不利影响。
    监管权直接体现了管理社会的权力，目前监管权力过大和监管不力的问题同时并存。在资源节约和环境友好方面，监管不力现象较为普遍且具有较强的隐蔽性，除非发生重大责任事故，一般只感觉得到、看得到、却难以深究到。更为突出的是，以罚代管，监管之责演变为收费养人、罚款养事的手段，不仅使污染得不到制止，浪费得不到遏制，还使得政府公信力和社会诚信受损，经济发展环境遭到破坏。
    协调是需要经常履行的职责。目前需要规范的是利益部门化导致的协调难，职责交叉重叠导致的相互推诿，职责分割导致的协调难。另外，部门之间的职责交叉分割导致的协调量在增加，需要探索有效的协调机制。要建立多形式的协调机制，重大事项要通过法规制度予以协调，将不同的利益诉求纳入制度框架；涉及政府或部门间的行为要进行工作协调，确保两型社会建设的各个环节、各个方面能够有效衔接；对于具体疑难事项，还应建立专项协调机制。

    三、政府科学履责是两型社会建设的必然要求
    两型社会建设过程中，政府科学履行职责的核心是按照科学发展观的要求，结合服务型政府建设，创新履责方式，提高履责效率，降低履责成本。政府科学履责的重点，应该放在善用制规权力、简化管理程序、强化规划权威、制衡监管权力等方面。
    善用制规权的核心是坚持“宁少毋多”。要少揽权多服务，少揽事多监管。市场主体和社会中介能做的，交给市场主体和社会中介去做，该由下级政府或下级机构做的，上级多放权多协调。
    简化管理程序的核心是将业务和程序分开，在程序上删繁就简，不必要的程序尽量减少，能够交由社会机构去完成的，尽量由社会机构去完成。上海浦东开发区的管理机构几乎不到企业去，却同样能够将监管责任落实到位，如在消防监管方面，他们将业务和程序分开，在消防审批方面，由业主提交负刑责书，表示知晓消防方面的要求并承诺遵照执行，出了问题愿意承担刑事责任，由专业中介机构出具消防情况认证书。这种创新管理方式值得我们学习和借鉴。
    规划具有权威性。现在要做的是通过规划的科学性强化规划的权威性，权威来自于科学。要克服规划的盲目性、短视性和长官意识。要对规划行为和规划过程本身制定规则，要吸取我们在规划方面的成功的经验和失败的教训。武汉的江滩、两江四岸的规划，美化了环境，加固了堤防，可以说是规划在环境友好方面的成功典范。而规划失误给环境带来负面影响，造成较大社会资源的浪费的案例也不在少数。
    对监管权力要制衡，要建立问责制，对监管权力进行约束，要通过程序控制等方式，对监督行为进行控制。要建立对监管权力实施再监督的机制。
    两型社会建设涉及社会经济发展的方方面面，政府履责行为的规范涉及到政府的职能的转变，政府施政理念与运转模式等，系统性的解决方案还需要更多的探讨和研究。