关于开展武汉城市圈战略环境影响评价的建议

2014-09-15 00:54:02  

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湖北省政协人口资源环境委员会

    4月上中旬，省政协人口资源环境委员会组织委员先后到省环保局、省水利厅、省农业厅、省建设厅、长江水利委员会等单位及武汉市、黄石市、鄂州市就武汉城市圈建设战略环境影响评价进行了专题调研和座谈。委员们认为在武汉城市圈“两型社会”建设中要高度重视开展战略环境影响评价，在宏观发展和中长期发展中探索符合“两型社会”要求的发展模式，从根本上避免“先污染，后治理”的问题。现就开展好这一工作提出如下意见和建议。

    一、战略环境影响评价内涵及意义战略环境影响评价是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现，即对宏观经济社会的政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力进行深入的分析预测和综合评价，科学合理地安排重点区域开发、生产力布局、资源配置和重大项目建设，并采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。较之目前普遍施行的项目环评不同的是，战略环评要求变对单个项目环境的评价为对整个开发区域环境累积影响的评价，将被动的“末端处理”转为主动的“源头防治”。

    人们比较熟悉的项目环评只能补救小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开展建设活动中产生的宏观影响、间接影响和累积影响。战略环评是真正意义上以主动积极的态度，对人类大规模开发活动进行预先评价，为决策提供更具前瞻性和科学性的依据。战略环评分为法规、政策和规划评价。

    2003年9月1日，我国颁布实施的《环境影响评价法》中确定了战略环评的地位，该法明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价。2005年12月，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》进一步提出“对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证”，委员们认为在武汉城市圈建设中开展战略环评，符合“两型社会”的发展要求，是改革和试验的重要切入点。

    二、开展城市圈战略环评的必要性
    1、这是解决城市圈发展环境制约问题的需要。根据有关统计资料，2006年，城市圈废水排放量51665万吨，占全省废水排放量的56.7%，二氧化硫排放量38.31万吨，占全省总排放量的58.6％。二氧化硫、COD等主要污染物人均排放量分别为13.0千克、11.7千克，高于全省二氧化硫、COD人均排放量12.3千克、10.3千克的平均水平。城市圈每万元GDP二氧化硫、COD排放量分别为0.0088吨和0.0080吨，也只略低于全省平均水平（每万元GDP二氧化硫、COD排放量0.0083吨和0.0099吨）。城市圈土地利用强度达到0.85，高于全省土地利用强度（0.54），土地供需矛盾突出。同时城市圈又是我省能源匮乏、但消耗又最为密集的区域，2006年，城市圈每万元GDP能耗为1.73吨标准煤，高于全省1.46吨标准煤的平均标准，煤炭消耗量占全省能源消耗总量的64.5％。在此次调研中，各地反映最多的发展制约问题就是土地资源和环境容量问题。

    武汉城市圈人口众多，资源相对贫乏，生态环境较为脆弱，若继续沿用高投入、高消耗、高污染的粗放型发展模式，现有资源和能源将无法满足经济发展的需求，生态环境也无法承受。合理、科学、统筹解决好发展与环境资源问题，是保证城市圈按照“两型社会”建设要求又好又快发展的重要保障。开展城市圈战略环评的一项重要任务就是科学分析土地、水（气）环境、矿产、能源等资源承载力和环境承载力，提出预防、减轻和解决不良环境影响的对策措施，促进规划目标的实现和经济社会的协调发展。

    2、这是保障城市圈又好又快发展的需要。国家批准武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革试验区，是国家促进中部地区崛起的重大战略部署，也为湖北及武汉城市圈又好又快发展提供了前所未有的机遇，不仅对武汉城市圈探索一系列有别于传统模式的工业化、城市化发展新路至关重要，而且对推动全省、全国实现科学发展、和谐发展也必将起到示范作用。开展城市圈战略环评，其目的是以科学发展观统领经济社会发展全局，通过对城市圈产业布局、产业结构、经济规模与资源环境承载力、环境容量、生态功能分区以及资源消耗等方面的关系进行综合分析和科学评估，客观分析城市圈综合试验改革建设规划的可达性和支撑性，从宏观的角度进一步优化经济结构，推进循环经济发展摸式，合理开发利用资源，保护生态环境，改善环境质量。

    进一步建立和完善城市圈发展与环境综合决策机制，协调经济发展与环境保护之间的矛盾，促进城市圈生产力的合理布局、产业结构的优化升级和能源的持续发展、合理利用以及资源的优化配置，实现城市圈社会、经济的全面、协调、可持续发展。

    3、这是适应全国环境影响评价工作形势的需要。2005年，原国家环保总局率先在内蒙古自治区、武汉市、大连市、中石油、铁道部“一省、二市、一行业、一部门”启动全国第一批规划环评试点，其后又下达四批共计21家规划环评试点单位，涉及国民经济社会发展规划纲要、专项规划和区域规划等内容。截至2007年底，全国已有近百个规划正在或已经编制完成规划环境影响报告书，内蒙古自治区、武汉市、大连市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要战略环境影响评价报告已通过国家环保总局组织的技术审查。其中内蒙古自治区通过“十一五”规划纲要战略环评，对规划纲要的一些重要指标进行了调整：自治区“十一五”经济增长速度由15％调整为13%，煤炭产量由5亿吨调整为4亿吨，发电装机容量由6600万千瓦调整为5500万千瓦，城镇化率由56％调整到55％。

    4、这是进一步推进我省战略环评工作的需要。2006年下半年以来，根据省委、省政府领导要求，我省启动了《湖北省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）战略规划环评前期工作。

    2006年8月，省政府组织召开省长专题会议研究部署《纲要》战略环评工作。2007年1月，原国家环保总局行文同意将《纲要》战略规划列为全国规划环境影响评价试点。2007年以来，省发改委与省环保局等单位积极筹备《纲要》战略规划领导小组第一次会议，但会议因故一直未能召开，《纲要》战略规划工作尚未正式启动。《环评法》要求，规划环评应该在规划编制阶段进行，这样才能有针对性的从环保角度提出规划优化调整建议，并在规划编制中采纳吸收。

    目前，武汉城市圈综合配套改革试验区各项工作正处于起步阶段，城市圈综合试验改革建设规划正在编制中。启动城市圈战略环评是深入推进我省规划环评工作的锲入点，通过环评，能够更好地为城市圈“两型社会”建设规划编制和实施提出一些好的政策，尤其是环境经济政策、措施和建议。并且城市圈综合试验改革建设规划将报国务院审批，先行开展建设规划战略环评，可增强工作的主动性，有利于规划的顺利审批。

    三、开展城市圈战略环评的若干建议当前，武汉城市圈“两型社会”试验区建设各项工作正处于起步阶段，城市圈建设规划正在编制中，开展城市圈战略环评，能够推动城市圈建设，更好地实现环境保护参与经济社会发展综合决策。建议省政府尽快组织研究，成立战略环评工作领导小组，明确责任单位，制定工作方案，安排工作经费，全面开展此项工作。

    1、建议建立健全城市圈环境与发展综合决策机制。通过开展城市圈战略环评，进一步加强城市圈生态环境保护和建设工作的统一领导和协调，努力实现把武汉城市圈生态环境保护和建设的主要任务与项目纳入国民经济和社会发展规划和年度计划，将武汉城市圈生态环境保护和建设贯穿于经济社会发展的全过程。

    2、建议创新城市圈环境管理体制和机制。通过开展城市圈战略环评，进一步解放思想，更新观念，改革与环境保护、资源节约不相适应的政策、观念、法律法规和行政行为。加强城市圈环境保护统一监督管理，建立区域环境保护协作机制，统筹武汉城市圈环境保护立法、环境保护规划与环境功能区划、环境综合整治、环境监测与预警系统建设，统筹城市圈环境资源的优化配置，围绕资源节约和环境友好，建立发展、环保、市场、管理统一协调的体制机制。

    3、建议优化城市圈经济产业结构。通过开展城市圈战略环评，综合考虑各地发展现状和环境承载能力，确立城市圈一体化主体功能布局，明确不同地方的经济发展方向，科学评价城市圈产业布局、结构、发展规模的可达性，按照功能定位，实行不同区域，不同的环境准入条件，引导产业合理布局，促进产业链的迅速形成。按照国家产业政策的有关要求，加快淘汰圈内落后产能，为优势产能的发展腾出空间，促进产业升级，大力开展资源节约和综合利用，倡导循环经济理念。

    4、建议实施有利于城市圈发展的生态环境保护和建设的经济政策。通过开展城市圈战略环评，深入开展城市圈环境公共财政政策制度改革，积极推行主要污染物排污权交易，试点开展生态补偿政策研究和环境税征收机制改革、开展环境污染责任保险、环保信贷等环保经济政策研究，综合运用财政、金融等经济手段和市场机制，加强对企业环境违法行为的社会监督和经济制约，促进城市圈内“保护——开发——补偿”良性循环。

    5、建议强化城市圈区域联合治污机制与办法。通过开展城市圈战略环评，进一步强化政府部门在武汉城市圈生态环境保护和建设方面的执行能力和综合协调能力。建立部门职责明确、分工协作的工作机制，探索建立跨界环境污染纠纷处理机制、跨界断面水质达标管理机制、跨界环境污染事故应急处置机制，协调解决跨区域的环境问题。