武汉城市圈“两型社会”建设中发挥税收支持与调节作用的建议

2014-09-15 00:54:01  

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九三学社湖北省委员会

    税收政策与地方经济发展密切相关，推进武汉城市圈“两型社会”建设，需要发挥税收的支持与调节作用。
    一、武汉城市圈“两型社会”建设中潜在的税收利益矛盾 
    （一）城市圈“两型社会”建设过程中潜在利益冲突的主导因素武汉城市圈内城市之间由于税收矛盾所引起的利益冲突是客观存在的。引起城市圈“两型社会”建设过程中利益冲突的原因，除现有的制度性原因外，新增加的因素是伴随城市圈一体化进程，资本、人才流动日趋频繁、经济活动日趋密切所形成的利益矛盾。城市圈建设过程中，资本人才流动的可能趋向是：
    （1）大型企业的生产加工基地流向周边城市，总部、营销、研发中心等留驻武汉。
    （2）传统产业迁离武汉，现代服务业向武汉集中。
    （3）新进入资金，大资金流向武汉，中小资金流向周边。这种流向，有些是市场行为，有些是政府行为。不同时期，资本与人才流动情况可能是：
    （1）近期，与地产开发、基础设施建设相关的资金流向武汉市远城区与武汉市周边城市，武汉市远城区与周边城市兴起“圈地运动”。
    （2）初期，生产基地逐步向武汉市周边地区迁移；新进入的生产性资金，优先选择周边落后地区。
    （3）中期，服务业、总部等，向武汉集中。
    （4）远期，一体化逐渐形成。

    （二）未来税收方面可能存在的利益冲突武汉城市圈内预期的税收利益冲突包括：
    1、总部和分支机构所在地的利益冲突。总部和分支机构所在地的税收协调将变得较为复杂。对于下设具有独立法人资格的子公司和不具备法人资格的分支机构，税收征管权限是不一样的。按照“居民企业以企业登记注册地为纳税地点”、“居民企业在中国境内设立不具有法人资格的营业机构的，应当汇总计算并缴纳企业所得税”、“除国务院另有规定外，企业之间不得合并缴纳企业所得税”等有关规定，在实际执行过程中，会发生下列利益冲突：
    一是非独立机构是否法人化的问题。对于具有独立法人资格的子公司，其税务关系在子公司所在地，如果总部下属单位均为法人机构，总部所在地得到的税收利益将会很少，这会减少地方政府吸引总部落户的积极性。在这种情况下，总部所在地政府必然会以各种方式要求总部单位将下属机构非法人化。在城市圈中，武汉市很有可能成为总部的囤积地，这个问题不处理好，必然会引起城市圈内的矛盾和冲突。
    二是企业所得税的征管权和收入分配冲突。2008年1月1日起实施的新企业所得税法实行法人所得税制，总、分机构需要合并计算应纳税额，造成分支机构所在地的税源向总部机构所在地转移，影响分支机构所在地地方政府的财政利益的公平分配，也必然会影响到城市圈经济的一体化发展。财政部、国家税务总局、中国人民银行已经联合制定了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》（财预\[2008\]10号），规定对跨省市总、分机构实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总、分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25％由总机构所在地分享，50％由各分支机构所在地分享，25％按一定比例在各地间进行分配。

    国家税务总局也相应制定了《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理暂行办法》（国税发\[2008\]28号）。跨地区的总部机构与其分支机构所在地间的利益分配问题从制度上和政策上得到初步解决，但实际征管上的冲突依然会不同程度地存在。
    三是利用关联公司进行利润与税收转移。由于总部和下属公司（子公司、分公司）分属不同城市的情况会很普遍，为了特定目的进行利润与税收转移的情况必然会增加。这种转移的流向，一是将由税负重的地方向税负轻的地方转移，二是由盈利企业向亏损企业转移，三是由潜在利益小的地方向潜在利益大的地方转移，四是地方政府的游说与施加的压力。不管出现哪种情况，利益矛盾将始终存在。四是跨区域交通运输营业税的征管权和分配冲突。现行政策规定，交通运输企业营业税在总部机构所在地缴纳，城市圈内部，随着一体化进程的加快，各城市会加大对交通运输机构争取的力度。

    2、生产型增值税与消费型增值税体制之间的矛盾。目前，武汉城市圈内仅武汉和黄石两个城市实行增值税扩大抵扣范围的税收政策，这一政策源起于中央振兴东北老工业基地的措施，后来扩大应用到中西部地区老工业集中的部分城市。按照这一政策，武汉市和黄石市在八大行业（生产销售装备制造业、石油化工业、冶金业、汽车制造业、农产品加工业、采掘业、电力业、高新技术产业年销售额占其同期全部销售额50％，含50％以上的纳税人）新增加的固定资产投资中包含增值税可以进行抵扣。

    这一政策的目的在于扩大企业增值税的抵扣范围，减少企业的增值税负担，鼓励和刺激企业增加投资。城市圈内其他城市目前则不能享受这一政策。

    3、恶性竞争问题。总体而言，武汉城市圈都存在投资饥渴症，都希望吸引更多的投资。除武汉市中心城区由于产业转型的需要会鼓励迁出一部分产业外，武汉的远城区、其他八个城市都存在投资饥渴症。随着城市圈一体化进程的启动与基础设施的逐渐完善，各城市都具备大规模吸纳产业资本的条件。在城市圈内，各城市为了吸纳更多的资本，必然会存在通过各地所能够动用的“优惠条件”吸纳资本，出现利用各种优惠政策吸引投资，甚至出现“挖墙脚”的可能性非常大，非常容易形成内部恶性竞争态势。

    这种情况在武汉市各城区之间已经非常明显，随着武汉城市圈一体化进程的加快，恶性竞争的情况会更加明显，有时会达到严重干扰正常经济活动的地步。这需要未雨绸缪，及早采取应对措施，避免城市圈内部恶性无序竞争，避免政府税收和政府经济资源的无效率减少。

    二、化解城市圈税收利益矛盾的措施建议
    （一）建立税收利益协调机制在总、分支机构税收征缴方式、关联企业间利润与税收的转移等容易发生利益矛盾冲突方面，要加大化解利益冲突的力度，防止利益的过分输送，平衡和兼顾各方的合理利益，为各方创造一个良好的经济发展和建设环境。目前表现较为突出的问题有以下几个方面：
    一是国税机关与地税机关的征管范围之争。
    二是跨区域企业（工程）的税收征管与分配之争。
    三是同城内或是边际地区，由于地区间税负差异的客观存在，导致企业在不同征管机关游动，出现税源转移以及地方政府之间、税务机关之间争抢税源的情况。
    四是由于实行核定征收和以票控税过程中，主管税务机关采用核定依据的不同，税负标准出现差异。
    五是由于城市圈内一体化发展机制尚未完全建立，城市间存在着发展经济的竞争性，破坏了城市圈内城市间税负公平性。为此，建议采取一系列完善措施：
    第一，进一步明确国税机关与地税机关企业所得税的征管范围划分。
    第二，建立圈内税收征管协调机制，统一政策标准和征管口径等，消除带有地方保护主义色彩的税收管理办法和政策，缩小城市间和地区间的税负差异，促进一体化发展。
    第三，整合圈内税收征管资源。构建圈内税收管理服务协作互动、税务稽查联动和信息资源共享的税费征管和稽查一体化格局，实行“圈内通办”的税收征管和服务机制，即城市圈内纳税人可异地办理税务登记、纳税申报、税款缴纳等事项。
    第四，对圈内跨区企业的税费，由双边政府和税务机关充分协商，协商一致的，按协商结果执行，协商不一致的，实行由省级地税机关集中征收管理，在相关地区之间进行合理分配的方式进行。城市圈内的九个城市，要按大体相同的工作模式、行为规范、宽严标准展开工作，以便创造大体接近的经济发展的软环境，增强城市圈内的总体投资吸引力。

    （二）建立武汉城市圈税收工作协调机制
    1、优惠政策和措施的协调。各地难免会采取各种优惠政策和措施吸引企业到本地落户。竞争是正常的，但如果不采取统一措施，不实施统一的优惠政策，城市圈内部难免会出现相互之间挖墙脚、恶性竞争的情况。城市圈内恶性竞争只会增加发展的成本，延缓发展速度，是零和博弈，甚至是两败俱伤、多败俱伤，没有赢家。为了共同的利益，需要在城市圈内部加大协调力度，建立统一的优惠政策和措施，营造大体接近的税负水平。
   
    2、完善征管机制，建立统一的征管行为规范。城市圈内各城市，要按照同一尺度、同一标准、同一行为规范搞好税收征管工作，要坚持公平、公正执法，按照相同的原则、大体接近的标准处理税收征缴中的各种利益关系，减少税收征缴矛盾；要在现行税收管理体制的框架下，加强城市圈内的税收征管协作，做到政策统一、征管互动、信息共享、优势互补，实现税收征管一体化、税收稽查一体化、纳税服务一体化、涉税信息一体化。要按照相同的尺度规范执法过程，按照相同的标准强化对重点执法岗位和关键执法环节的监督制约，建立自由裁量权的同一控制标准。
   
    3、建立税收信息资源共享平台。城市圈一体化建设过程中，由于圈内各要素流动频繁，联系密切，关系复杂，为了税收征管和税务服务的目的，要充分利用现代信息技术，建立税收信息共享平台，特别是要建立税收征管、税收稽查、纳税服务、资信背景等涉税信息的共享平台。
   
    4、建立财政补偿机制，缓和利益矛盾。对城市圈内难以通过税收手段和政策协调的矛盾，通过财政补偿机制予以协调。

    三、利用平台争取政策和制定政策，促进湖北省与武汉城市圈优势产业发展的建议
    （一）积极向中央争取政策
    1、争取区域优惠政策。在国家区域经济发展战略中，无论是东部开放、西部开发、东北振兴，还是珠三角、长三角、环渤海三大经济圈的形成和发展，财政税收政策的支持无一不是起到了非常重要的作用。东部、西部和东北都有国家重点扶持发展的政策，唯独中部的“试验区”没有国家专门的扶持政策。在这些地区的优惠政策没有停止之前，可以联合湖南，一道争取类似于浦东新区、滨海新区、东北地区等地享受的政策。
    2、争取行业优惠政策。资源节约和环境友好，需要做大量精细的工作，对于符合资源节约和环境友好目标的产业，除了在城市圈内大力扶持外，还可以向中央争取相应的优惠政策。特别是对于武汉市城市圈中有优势有潜力的行业，要针对性地争取行业优惠政策。如城市圈内重工业比重较大，仅黑色金属冶炼及压延加工业、电力的生产和供应业以及交通运输设备制造业三个门类，就占了工业产值的40％，整个重工业门类占到总产值比重达75.3%。

    重工业门类需要的固定资产投资额较高，可以结合武汉市和黄石市享受东北老工业基地增值税扩抵的政策优势，争取将增值税扩抵试点扩大到整个城市圈范围。如节能与环保产业，武汉城市圈有优势有潜力，又符合“两型社会”要求，应该大力争取相关税收优惠政策。如与循环经济相关的三废利用等，武汉城市圈重工业比重较大，循环经济发展潜力也较大，且符合产业政策，也应该大力争取。如农产品深加工行业，湖北是农业大省，农产品深加工方面有潜力，也应该大力争取优惠政策。
    3、争取给予湖北省适度的自主税权。争取在不影响中央税收利益、总体上不违背税法的条件下，赋予湖北省人民政府有制定相关实施细则的权力。如争取湖北省人民政府有类似于民族自治地方政府的权限，对武汉城市圈内企业应缴纳的企业所得税中属地方分享的部分，可以决定减征或者免征；赋予一定的制定和执行税收政策的自主权，如企业取得的从事国家重点扶持的共公基础建设项目投资经营的所得，从事符合条件环境保护、节能节水项目的所得，符合条件的技术转让所得可以免征、减征企业所得税等。如总部和分支机构、集团公司与成员企业的税额征缴方式，关联企业之间关联交易的审核等，以便湖北省政府能够根据产业发展需要和推动城市圈一体化进程的需要，采取适当的调控措施。

    （二）挖潜政策利用潜力，促进湖北省和武汉城市圈优势产业发展税收政策有很强的统一性，制定政策和争取新的政策，要征得中央同意。除积极向中央争取政策和制定政策的权利外，要充分利用现有政策，挖掘现有政策的潜力。可以对目前已有的政策进行深度挖掘，加以整理利用。目前可以挖掘利用的政策有： 
    （1）农业产业的所得税优惠政策。
    （2）对基础产业所得税优惠政策。
    （3）对技术转让所得的所得税优惠政策。
    （4）对高新技术产业的所得税优惠政策。
    （5）关于鼓励软件产业和集成电路产业发展的优惠政策。 
    （6）环境保护、节能节项目所得税优惠政策。
    （7）对创业投资企业的所得税优惠政策。
    （8）对资源综合利用的所得税优惠政策。
    要充分运用税收政策对产业发展的激励和约束作用，结合“两型社会”建设和发展的需要，加大对这些领域的税收政策的研究与执行力度，促进湖北省和武汉城市圈的优势产业发展。