“恩施模式”诞生记

2014-09-15 23:54:06  

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吕春建

    几年前，恩施州的国有资产被人们戏称为“廉价而丰盛的宴席”，不少人动用一切关系试图分得一杯羹。是恩施州政协委员的一件提案，催生了州行政事业单位国有资产管理改革的新模式，打破了国有资产的固有利益关系。2006年底，湖北省财政厅将恩施州实施国有资产管理改革的基本做法向财政部作了专题汇报，得到财政部的肯定。恩施州行政事业单位国有资产管理改革被称为“恩施模式”在全省推广。中央政治局委员、湖北省委书记俞正声说，恩施州行政事业单位国有资产改革，较好地解决了国有资产占有不均、分配不公、处置不活、监管不力、资产流失及违纪违规等问题。对这项改革给予了高度评价。

一

    恩施州行政事业单位国有资产总量有70多亿元。由于历史的原因，国有资产管理存在责任主体不明、产权关系不清、缺乏制度约束等问题。长期以来，国有资产变成了部门资产，一些行政事业单位将注意力放在财政资金的分配、争取和资产购置上，很少注重挖潜、盘活和用好现有的资产和资源，对于资金（产）的使用效益状况很少顾及。有的单位热衷于将非经营性国有资产对外投资、出租出借和内部经营，转为经营性国有资产。资产对外租借，虽然对减轻财政负担、保障机关运转、改善干部职工福利起了一定作用，但租金收入不入账，不进财政专户，却引发了不少问题。有的将租金收入、结余在往来款项中反映，以支抵收，甚至坐收坐支，胡花乱支；有的往来账不按要求及时清理，长达十多年，成为呆账、死账和无主账，国有资产损失后也无从追究责任。行政事业单位利用国有资产廉价从事经营活动，不仅破坏了正常的市场竞争秩序，而且流失了税收资源；国家利益变为部门利益、个人利益，结果是“富了和尚穷了庙”。

    2002年初，因三峡水利枢纽工程建设的需要，恩施州巴东县县城整体搬迁。在新建的县城里，县直行政事业单位有1万多平方米的临街门面房，一些行政事业单位便以偿还债务或解决职工福利为由，把门面房变成“摇钱树”，或低价对外租赁，或通过房产评估廉价出售、转让给干部职工经营。管理上各自为政，方法上五花八门，受益不均直接导致干部职工之间、单位之间矛盾不断。2005年3月，一位名为“直言”的网友在恩施新闻网上反映，州直某行政事业单位将政府投资兴建的青少年活动中心出租，成为娱乐商业中心，收取租金用于职工福利，要求政府部门加强监管。行政事业单位利用国有资产廉价从事经营活动，引起了群众的强烈不满。

    2006年2月，在恩施州政协五届四次会议期间，州政协委员张远建、邱明递交了以此为内容的提案，建议将行政事业单位出租的门店收归财政统一管理。提案引起了强烈共鸣。“不要等冰棍快融化了，才想起去吃掉！”有人形象地比方说，其意不言自明。社会各界纷纷要求改革国有资产管理模式，让攫取国有资产的活动失去土壤。一时间国有资产管理问题成为恩施州上下议论的热点。

二

    行政事业单位国有资产管理改革，是协调各方利益关系、兼顾公平、维护和实现广大人民群众根本利益的现实需要，是全社会呼唤已久、顺应民心的大事和实事，也是预防腐败的治本之策。与此同时，在州五届人大四次会议上，周先旺州长在《政府工作报告》中提出，全面启动行政事业单位国有资产管理改革，加强对国有资产的管理。提案与州委、州政府的中心工作不谋而合，自然而然的受到州委、州政府领导的高度重视。

    2006年3月，州政府下发文件，明确行政事业单位国有资产管理改革工作由州财政局负责。州委书记汤涛和州长周先旺先后4次深入有关部门调研，要求尽快拿出行政事业单位国有资产管理改革方案。州财政局抽调精兵强将，组成强有力的工作专班，深入有关单位和基层调查研究后，向州委、州政府提交了《行政事业单位国有资产管理改革方案》。《改革方案》提出了“产权清晰、分类管理、资源共享、配置科学、处置规范、收益统筹”的新管理模式。其基本内容是：对利用国有资产对外投资、出租、出借、兴办经济实体，以及其他非经营性国有资产转为经营性资产、闲置资产和需处置的资产等，列入首批集中统一管理范围。在操作层面上，按照循序渐进、稳步推进、公开透明、阳光操作的原则，采取面向社会租赁、承包经营和脱钩转型等方式，实行市场化运作；对国有资产的划转、核销等处置行为，授权财政部门集中统一调剂处置；对国有资产收益按规定直达金库或财政专户，实行“收支两条线”管理。

    4月14日，周先旺州长主持召开州政府常务会议，专题研究了《州直行政事业单位国有资产管理改革方案》，决定提请州委常委会会议批准后实施。
    5月9日，州委、州政府印发了《关于2006年反腐败、抓源头工作的意见》，将此项改革列为“从源头预防和治理腐败”的重要举措之一。
    6月4日，州委召开常委会会议，同意对州直行政事业单位国有资产管理进行改革，并决定成立州行政事业国有资产管理中心，集中统一监督管理行政事业单位的国有资产。30日，州委办公室、州政府办公室下发了《关于进一步加强和规范行政事业单位国有资产管理的通知》。
    7月25日，州政府印发了《恩施州州直行政事业单位国有资产管理实施办法（试行）》。26日，州委、州政府召开州直行政事业单位国有资产管理改革动员大会。州委常委、常务副州长陈亚平要求，各单位明确责任，严明纪律，确保政令畅通。自此，州行政事业单位国有资产管理改革全面展开。

    从7月底开始，州财政局对行政事业单位的国有资产进行了全面清查。发现有106个州直行政事业单位资产账实不符，有5000多万元资产处于闲置状态，而资产出租出借每年收入仅950万元。资源短缺与闲置并存，资金紧张与低效使用同在，既显示了极大的社会不公，又造成了巨大的资源浪费。清查结果是全州行政事业资产总额比账面资产总额净增8.9亿元。

    9月19日，州财政局在综合招投标中心开标大厅，敲响了行政事业单位国有资产改革公开竞价的第一槌。州社会福利中心综合楼门（铺）面的使用权，经过59轮激烈角逐后，建行恩施州分行以高出底价1.4倍的竞价，取得了该门（铺）面5年的使用权。竞价结束时，州民政局局长刘述宣对记者说：“竞得价比底价高出1.4倍，这种公开、公平、公正的形式好！值得推广。”此后的几个月里，州直各行政事业单位先后清理移交了房屋（门面）租赁合同532份，对177个房屋（门面）出租进行了公开竞价，成交租金总额2163万元，租金增长率高达45%；规范处置41个项目，资产评估价值1424.4万元，通过公开竞价，增值49%。

三

    改革之初，为了帮助行政事业单位提高对改革的认识，周先旺州长强调指出：“资源分配部门和拥有国有资产多的部门要站在讲政治、讲大局的高度，以部门利益服从全局利益，不得以任何理由抵制改革，这是对各级领导干部政治素质和党性的一次考察和检验。”要求纪检、监察、审计等相关部门加大配合力度，对违纪、违法行为严肃处理，确保改革顺利实施。

    规范管理、有情操作是确保改革顺利进行的关键。改革中，州财政局国资中心通过征求意见，加大政策宣传力度，举办培训班，上门指导和帮助单位建账建制，积极做好改革中的衔接服务工作，得到了行政事业单位的理解和支持。各行政事业单位主动向财政部门提交对外出租方案，配合财政部门共同拟定公开竞价文件，共同组织公开竞价活动；对国有资产处置事项，及时提出书面申请，按规定进行评估，按程序报财政部门规范处置。

    事实证明这些措施收到了良好效果。2006年10月，州文体局财务人员反映，一承租方未经批准，通过关系私下将其承租的门店转租给他人，从中牟利8万元。州财政局查证核实后，及时进行纠正，追回了这笔不正当收益，防止了国有资产流失。事后，这位财务人员感叹道：“类似这种行为以前是没有人愿意管的，即使反映了也得不到处理，改革改得好啊。”州发展和改革委员会主任肖谏诚说：“改革不仅规范了国有资产管理，提高了资产效益，而且还减轻了单位和单位领导的风险，使很多干部少犯错误。”

    阳光操作是最好的消毒剂。通过“改体制、立法规、严管理、建网络”，把改革与部门预算、政府采购、国库集中收付、收支两条线管理财政四项改革有机结合，将公务员津补贴纳入预算管理，实行统一标准、统一发放等一系列配套措施。行政事业单位处置资产的随意性得到有效遏制，在一定层面上防止了以权谋私、暗箱操作等违规违纪的行为发生，有力地促进了行政事业单位的作风建设。州纪委副书记段怀刚认为：“从群众上访率明显下降的事实，说明改革深得人心，取得了阶段性成果。”

    2006年底，恩施州就行政事业单位国有资产管理改革相关问题进行了问卷调查。其中，有81.7%的被调查者对此项改革表示赞成和拥护，有234人提出了近40条继续推进和完善这项改革的意见和建议。有一份问卷调查表写道：这项改革不仅仅是创新了一个模式，更重要的是较好地解决了政府家底不清、产权不明的问题，避免国有资产流失；较好地解决了行政事业单位之间苦乐不均的矛盾，调动了干部职工的积极性、创造性；较好地解决了长期以来想解决而没有解决的“小金库”问题。调查结果表明，改革是大势所趋、民心所向。

    随着行政事业单位国有资产改革工作的稳步推进，目前，恩施州建立了州、县、乡3级架构和“财政部门——主管部门——资产占有使用单位”3个层次的监管体系。州辖8县市行政事业单位国有资产管理改革已全面启动。州、县两级成立了行政事业单位资产管理机构，乡镇配备了资产管理专管员，行政事业单位确定了专人负责资产管理工作。全州资产管理信息系统网络建设已经起步，行政事业单位国有资产管理正在逐步规范。

    8月31日，《中国纪检监察报》刊发了《恩施·打响国有资产保卫战》；9月12日，《检察日报》刊发了《恩施·行政事业单位国有资产统一监管》，宣传报道了恩施州行政事业单位国有资产管理改革工作。

（作者是恩施州政协常委、民盟恩施州委副主委）