提高乡村自生能力，夯实治理经济基础，确保乡村有为善治

2017-03-20 17:26:26  

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    伴随着2006年农业税的全面取消，中国广大乡村也随即进入到一个崭新的时代——“后农业税时代”。然而，农业税的全面取消虽然从根本上解除了长期压负在农民身上的经济负担，但对于乡村基层组织来说农业税的取消也在一定程度上改变了以往的财政基础，这样的改变容易使一些以传统纯农业为主的乡镇面临财政收支缺口等问题，并与此引发更进一步新的治理困境和危机。因此务必要将提高乡村财政自生能力放在乡村治理发展的首位来抓，因为只有夯实了乡村治理的经济基础，才能真正有效的确保乡村的有为善治。

 

    在免除农业税以前，乡镇财力主要包括体制内可支配收入（财政转移支付和预算内税收）、预算外收入（乡统筹和合法管理性收费）以及包括集资和自筹在内的各种摊派费用。对于那些纯农业型乡镇来说，虽然在财政收支方面存在一定程度的缺口，但总体可以通过增加预算外收入和各种自筹收费途径实现收支基本平衡。村庄也由于村提留和公积金、公益金等收费渠道的存在而基本实现自给自足运转，甚至在有盈余的情况下通过义务工形式完成本村范围内的一些小型农田水利设施建设，基本形成了“预算内开门吃饭，预算外服务建设”的财政支出格局。农业税费改革之后，乡村财税体制发生了较大的变化，特别是那些以农业为主导的乡镇由于制度外收入来源的减少，使得乡镇财力大为萎缩，乡村治理也因此常常陷入“选择性做事”的无为困境。对此就如何解除乡村财政困境，提高乡村财政自生能力，为乡村善治提供基本经济保障提出如下建议：

 

    （一）理顺县乡财政分配关系，合理界定乡镇财权事权 

 

    我国现行《宪法》明确规定“乡镇是我国最基层的行政组织”。《中华人民共和国预算法》中的“一级政府一级预算”也同时赋予了乡镇财政的法律地位。因此，乡镇政府在没有被合法撤消前，应与其他省市县各级政府同样拥有健全独立的乡镇财政，乡镇财政也同样拥有收入分配、资源配置、调节经济和实施监督四大职能。免除农业税后，在大多数县乡推行的“乡财县管”实质上是变相取消乡级财政，隐含着对乡级政府财政管理能力的质疑和不信任。“乡财县管”虽然有效约束了乡镇财政的非正常性开支，但也进一步增强了“压力型行政生态”，乡镇在财权被“剥夺”的情况下，也同时压缩了事权的运作空间。因此，针对“后农业税时代”乡镇政府的财政困境，根据政权、财权、事权对称统一的原则，应适度调整中央与地方、省市县乡村之间的财政分配关系，防止基层政府组织履行事权所需财力与可用财力高度不对称，确保乡镇基层政权的正常运转和乡村治理的正常进程，真正做到“以事权定财权，以责任定财权，以职能定财权”。同时，建立科学、规范的财政转移支付制度，增加一般性转移支付，规范专项补助适用范围。一方面，通过地方财政预算准确核定各县乡转移支付基数，保证中央对于农村税费改革的转移支付、乡镇在编财政供养人员的工资和农村“三免一补”资金的落实到位，不能将财政缺口留在基层而增加乡镇财政负担；另一方面，实行转移支付力度与国家财政收入增加相挂钩的制度，探索国家对乡村补助可持续增加的长效机制。对于没有享受到财政转移支付待遇的地方，应该采取地方税收上缴按比例返还奖励的措施，使其共享中央的“惠农”政策。同时，要建立县乡政府财政支出考评和财政转移支出监督机制，规范县乡财政收支行为。 

 

    （二）发挥“造血”功能，培植乡村财政收入增长点 

 

    免除农业税后，虽然很多地区均采取了增加国家对乡村的财政转移支付、精简机构和人员等方式手段，达到了“节流”目的，但这些也只是解决乡村“财政阵痛”的短期办法，是一种来自于外界的“补血”功能。从长期来看，乡和村两级更应该立足实际，充分挖掘利用本地优势资源，通过发展乡村经济，壮大财政实力，通过培植乡村财政收入新的增长点来提高乡村财政自生能力，发挥自身的“造血”功能，这才是摆脱乡村财政困境的根本途径。 

 

    首先，打破“三种思想”，加快农业产业结构调整，增加财政收入。一是要打破“片面稳粮保面积”的思想，走“调控”之路。要按照适宜种植的原则，搞好产业规划，调整种植结构，增加科技含量，提高粮食单产，增加优质经济作物和饲料作物种植面积。将地力贫瘠、耕作条件差的土地发展经济林果和畜牧业，提高土地使用效益。二是要打破“单打独斗”的思想，走“联合协作”之路。在区域范围内控制小规模的“一乡一业、一村一品”，立足大区域特色资源，统一规划开发，积极探索“公司+基地+农户”模式，扶持壮大农产品加工龙头企业，形成规模化、产业化。三是打破“一蹴而就”的思想，走“长期培育”之路。对特色项目选准了就一年接着一年干，一届接着一届干，抓好产业的培育、发展和壮大。

 

    其次，跳出“农”字，多领域寻找突破口。有资源优势的乡镇或村庄可以依托当地资源加大招商引资力度，发展一些投入少，见效快的工业项目，形成稳定可靠的财源体系；传统农业型乡村找准方向，重点发展农产品深加工项目，拉长农产品的产业链，形成和做大本地特色产业；农村剩余劳动力丰富的乡村，可以把劳务输出作为一种增收途径发展壮大，凸显“打工经济”增加农民收入的效益。

 

    第三，分步有序化解乡村债务，为乡村财政松绑减负 

 

    如今，债务问题成为后农业税时代乡村财政的“紧箍咒”，严重制约了乡村治理的正常运行。对此，应在严格控制乡村债务增量的情况下，摸清债务底数、分清债务性质，多管齐下、先易后难，分步有序的化解乡村债务。

 

    凡是属于因义务教育、路桥建设、水利设施建设等公益性债务的，其所欠款项应由市县财政逐年安排转移支付资金进行补偿；凡是属于集体组织经营性债务的，在取得债权单位认可后，一律划给企业由其负责偿还。对于多角债权债务关系，由乡镇政府出面加强协调，引导建立新的债权债务关系，实行债权债务抵冲；对乡村干部个人原因造成的债权债务，按照“谁主张、谁负责”的原则，落实清收责任；对税费改革后形成的税收尾欠，建议由省政府制定解决历史亏欠的具体规章，按照宜粗不宜细、不同类型分别对待的原则，依法对其追收，或征得债务人同意后用粮食直补款依法抵扣。确因经济困难而无力偿还的农户，可通过民主程序讨论予以减免。与此同时，要采取严格措施，加强对乡镇经济事务的管理，特别要改革现行财政税收体制，降低基层税收指标，社会事业的发展要量力而行，坚决控制新债的发生。

 

    总之，乡村财政困境业已成为制约乡村治理和经济发展的一个“瓶颈”，除了分步分类有序化解现有债务，通过规范管理严控新增债务以外，最根本的途径就是从制度上改革和完善公共财政体制，从财力上加快发展，广辟财源，提升乡镇财政自生能力。多管齐下，多业并举，减轻乡镇财政负担，促其走上良性发展之路，这也是“后农业税时代”乡村达成善治必需的经济物质保障。

 

    （省社会科学院社会学研究所  蔡玲  供稿）