加快林业地方立法推动森林资源保护和林业发展

2014-09-15 00:59:08  

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民建湖北省委员会

    改革开放以来，为了加强对林业的有效管理，充分发挥森林生态效益和经济效益、社会效益，推进湖北森林资源培育与保护，促进湖北林业的健康发展，参照国家相关法律法规，湖北省相继出台了《湖北省林业管理办法》、《湖北省森林采伐管理办法》、《湖北省林地管理条例》、《湖北省木材流通管理条例》等法规。这些法规在规范林地管理，保护森林资源，促进林业发展方面充分发挥了保障作用，为湖北林业的正常运行作出了重要贡献。

    2006年以来，湖北省积极稳妥地推进集体林权制度改革，主体改革任务基本完成，综合配套改革正在逐步推进。5年来，我省森林资源持续增长，生态状况明显改善，林业经济不断壮大，林农收入稳步增加，林区各项事业更加和谐。据统计，截至2011年8月底，全省已完成林改确权面积11817.7万亩，发证面积11722.8万亩，分别占总任务11865.2万亩的99.6%和98.8%。各项林业配套改革也正在逐步推开，全省林地流转面积达967.15万亩，交易金额18.02亿元；开展林权抵押贷款3.69万宗，抵押林地168.43万亩，抵押贷款金额14.38亿元；森林保险投保面积541.75万亩，保险金额27.49亿元；组建林业专业合作社和林业专业协会1127个，入社会员24.17万户，年纯收入18.26亿元。在集体林权制度改革过程中，我们从收集的信息中发现，集体林权制度改革与现行的《森林法》产生了严重冲突，必须依据当前集体林权制度改革后林业的现状对《森林法》提出修改意见。同时，应当根据湖北省集体林权制度改革后的省情、林情，结合湖北省发展的长期战略规划，对湖北省以《森林法》为基础出台的省级林业林地管理、林权流转、采伐管理等涉林法规进行调整，为湖北林业的长期健康发展提供法律保障。

    一、当前我省地方林业立法存在的问题
    1、国家现行《森林法》尚未修改，我省涉林法规缺乏上位法参照。改革先于法律法规的修改，是本次集体林权制度改革的一大特色。集体林权制度改革涉及面太广，内容过于复杂，牵涉的部门法太多，因此新的《森林法》还难以尽快出台。从我国的法律体系来看，法律、行政法规、地方性法规如果有超越权限或下位法违反上位法规定的情形的，将依法予以改变或者撤销。从现实情况看，我省林业系统早已就林改后的法律法规修改问题进行了相关准备工作，相关法律法规的意见稿也早已成型，但是均因为国家层面法律修改的难产而搁置。

    2、森林立法宗旨较为滞后，存在一定缺陷，森林作为环境建设主体和林业经济发展主体的地位有待加强。从1979年《森林法（试行）》通过以来，森林在水土保持、涵养水源方面的法律地位得到巩固，但是森林作为环境建设的主体地位始终没有得到法律的承认。1998年长江流域特大洪水灾害发生之后，国家启动了退耕还林工程和天然林保护工程，均说明了森林在生态建设中的重要地位。森林在发挥生态效益的同时，也是重要的经济来源。2010年，我省实现林业总产值750亿元。森林在我省经济社会建设中，不但提供了大量的木材原料，更吸收了一大批就业人员。尤其是在集体林权制度改革之后，农民的造林营林的积极性大为提高，在耕地稀少的鄂西地区，能够极大地发挥促进农民增收的作用。国家最近出台的一系列发展林业的文件，加大对林业补贴的力度，都印证了森林巨大的经济效力。

    3、林业立法的科学性存在欠缺，没有考虑地区差异。当前我省在森林立法过程中往往采取的是一刀切的办法，没有全面考虑到我省各个区域自然条件和社会条件的差异。在不同的自然地理环境下，各地森林资源的现实功能是不完全一致的。因此，我省林业立法在保证林业基本生态功能的前提下，重点应该保障全省林业产业经济发展的持久动力，从资金投入与管理机制、税收减免、财政帮扶等方面规范政府的林业经济行为，着眼全省一盘棋，在立法中体现地区的差异性，统筹考虑，提高立法的质量和社会覆盖效力。

    4、林业立法的社会参与程度较低，制约了林业立法的公平公正。通常情况下，我省林业立法进行的立法论证和调研往往仅限于政府及相关部门，咨询对象也仅限于少数部门领导或者知名专家学者，而与林业息息相关的林农和林业合作组织的意见难以得到重视。在林业部门内部，相应的法律部门尚未形成畅通的民众法律需求表达机制，立法部门难以听到来自一线的声音。同时，集体林权制度改革之后，我省林业尚处于初期的分散经营状态，统一的林业社会利益阶层尚未形成，民间非官方的林业社会团体和组织还未成型，发挥的影响力有限。利益代表在政治领域的缺位，使得林业生产主体的意见难以及时有效全面的反映到高层。

    5、林业立法落后于形势发展。近段时间国务院相关部门就集体林权制度改革中的林权流转管理办法、林下经济发展办法、森林保险政策试点等进行了大范围的讨论和征求意见，未来将出台一系列涉及林业发展的政策法规，这就要求我省积极探索，与国家层面保持一致，而不是停滞不前。此外，我省林业立法还局限于传统的森林资源管理、运输采伐等技术层面，未能顺应国际林业立法的趋势，尤其是尚未对森林的生态服务功能和碳汇价值进行全面的认识。

    二、完善我省林业立法的建议
    1、完善我省林业立法要坚持以下原则。（1）尊重生态规律原则。林业立法应当充分考虑森林生态系统运行的规律性，尊重自然和生态演替规律。（2）可持续发展原则。林业立法不仅要考虑到当代及后代子孙对于森林资源的需求，更要考虑到区域公平的需求。（3）生态利益和经济利益相协调的原则。林业立法生态效益是核心，但是经济效益是生态效益的激励，兼顾生态利益与经济利益，才能提高林业发展的持久力。（4）尊重林区人口生存权和发展权原则。林业立法必须考虑到林区居民的生存发展权利，不能以公众生态安全为借口损害当地林农的基本利益，尤其是在我省东西地区发展不平衡的条件下，兼顾当地人对森林资源的需求，例如保留薪柴林、完善采伐限额管理制度等。

    2、林业立法要与时俱进。法律法规的制定与社会的发展是并行的，法律法规的目的是保证社会的正常运行和发展，当前应当按照中央的精神和相关法律法规政策，及时清理修改旧法，制定新法规划，等国家层面相关的法律规章（如国家林权流转管理办法、森林资源评估机构管理办法等）出台时，能迅速进行衔接，避免造成时间和法律真空。

    3、林业立法要未雨绸缪。集体林权制度改革之后，许多的配套改革政策一边改革一边修正，这既是机遇也是挑战。这就要求我省在国家层面法律尚未修改的情况下，抓紧开展调研和论证，探讨适合湖北林业发展的道路。同时，要尽快消除立法的“盲区”，对于一些急需填补的法律空白应抓紧调研，如我省森林资源资产评估制度、森林资源资产评估师制度、林权流转机构管理办法等。在出台省级法规和规章困难的情况下，优先以规范性文件的形式出台。