稳步推进土地流转工作需把握好四个政策平衡点

2014-09-15 00:57:56  

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农工党湖北省委员会

    当前，我省农村土地承包经营权流转发展势头良好，呈现出如下特点：一是流转速度平稳增长，二是规模经营持续扩大，三是流转逐渐趋于规范，四是流转对象呈现多元，五是转包出租仍占主流。可以看出，农村土地流转与规模经营已由初级阶段向中级阶段迈进，具有进一步加快推进的现实基础和条件。但也必须看到，土地流转过程中，仍然存在一些不容忽视的问题：一是流转速度仍然不快，二是流转规范程度不高，三是违规现象时有发生，四是“非粮化”倾向逐年加大。产生这些问题的原因是多方面的，其中一个重要原因是缺乏对土地流转政策的平衡把握，过分强调某一方面的利益，而忽视另一方面的利益，片面强调政策的严肃性，而不注重政策的灵活性，容易把事情绝对化、极端化。加快农村土地流转和推进规模经营的工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民和各经营主体的切身利益和农村改革发展的大局。一定要在政策和措施上着眼于提高土地流转与规模经营的各相关主体的积极性和主动性，在土地的出让方和受让方利益之间寻求最佳平衡点，使土地流转和规模经营工作朝着健康快速、稳步有序的方向发展。基于此，我们提出四个方面的政策平衡点，以期为省委、省政府以及相关行政主管部门决策施政提供些许参考：

    1、既要充分尊重农民的意愿，遵循土地流转的“自愿”原则，又要加强政府的宣传和引导，积极推进土地流转工作，在两者之间寻求平衡点。中共十七大报告明确提出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。土地承包经营权流转遵循“依法自愿有偿”的原则是不言而喻的。在现有条件下，土地仍然是农民的主要生产资料和基本生活保障，土地是否流转当然要尊重农民的意愿，这是为了确保农民的合法权益。基于政府层面，土地是否适合流转，要看土地的流转是否有利于土地的适度规模经营和现代农业发展，是否促进了农村劳动力转移和农民增收。因此，在土地流转过程中务必充分尊重农民的意愿,切忌搞行政命令、强迫农民流转土地,千万不能下指标、限时间、限面积流转土地。这是问题的一个方面。另一方面，对于土地流转，政府也不是无所作为，更不是袖手旁观，听之任之，政府发挥作用的空间很大。既然农村土地流转是强农、惠农的一件好事，政府就要发挥政策和舆论的导向作用，想方设法推动它。比如，通过加大宣传力度，提高基层干部和农民群众对加快土地流转、发展规模经营意义和作用的认识，消除他们的顾虑，树立正确的观念，形成推进农村土地流转、发展规模经营的共识和内在动力。由此，既符合土地流转的“自愿”原则，又推动了农村改革的快速发展。

    2、就土地流转的用途而言，在保障国家粮食安全和追求土地的比较经济效益两者之间寻求平衡点。中共十七届三中全会的《决定》明确提出：“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。其中不得改变土地用途的要求，是基于强化农业的基础地位以及保证国家粮食安全的战略高度提出来的。我国是一个人口大国，虽然一定程度上可以利用国际农产品市场调剂余缺，但农产品的基本供给仍然要立足国内，农产品需求主要还得依靠国内提供，否则可能危害国家粮食安全甚至影响整个经济的发展。因此，在推进土地流转过程中，必须高度重视农业的战略地位，保障农产品对社会的有效供给。事实上，政府有关部门基于国家粮食安全的考虑，一直坚持流转土地的农业用途，不准借土地流转改变土地所有权性质和农业用途，在某些地方，对于土地农业用途的把握和控制甚至达到了过于严格的地步。与此相反，也有人主张适当放宽农村土地的农业用途范围，流转土地不但可以用于发展种植业、林业、畜牧业、渔业，还应允许经营主体依托其流入土地和经营主业，开展农产品加工、物流配送、农业技术咨询服务和农业观光旅游等经营活动，并给予相应的政策支持和服务。上述两种主张和做法显然有较大的反差，站在各自的角度都有道理，但细究起来却有所偏颇，容易走向极端，不利于农村土地流转改革的健康有序开展，应在两者之间寻求最佳平衡点。考虑粮食安全问题、进而保证土地的农业用途是完全必要的，但在实际工作中，不能把这一原则极端化、绝对化，应留有一定的余地。我们认为，土地流向的把握和控制从而达到保障国家粮食安全的目的，宜于在宏观层面进行，可以通过建立土地流向的宏观预警机制来检测和调控流转土地的非农用途。在警戒线范围之内，应允许作为土地受让方的经营业主根据比较效益原则安排种植和生产，追求效益最大化，这有利于鼓励各方面经营主体积极承租土地。由此，既推动了土地的有序流转，又保证了粮食安全，还不违背市场经济法则，堪称是一个“三全之策”。

    3、一方面要突出农民在土地流转中的主体地位，保证合同主体的合法性，另一方面要顾及大宗土地流转的特殊性，适当变通合同签订方式，以保证大宗土地流转的可行，从而有利于土地的成片开发、农业板块经济发展和农业的适度规模经营，需在两者之间寻求平衡点。

    在土地流转过程中，我们一直强调要突出农民的主体地位，强调合同主体的合法性，强调签约主体与流转主体相一致，其目的是为了充分尊重农民的自主权，确保农民的合法权益。但在实际运作过程中，这些原则、要求也不能绝对化，应依据实际情况加以灵活变通。对于零星的、交易量比较小的土地流转，上述方法是毫无问题的。然而，土地流转的一个最直接的目的是推进土地的适度规模经营，这必然要求土地集中连片开发。作为土地出让方的是众多的、零星分散的农户，作为土地受让方的是单个的工商业主或种养大户。可以想见，没有政府组织的介入，土地流转是难以成交的。我们不可以想象，由单个的工商业主或种养大户挨家挨户与农户进行土地流转的谈判，这样，成本高、麻烦多，难以达成协议。因此，需要地方政府、农村基层行政组织出面，把分散农户组织起来，将土地集中连片，统一与业主进行谈判，统一签约，农民在合同上只需作附签。附签的作用和意义在于证明农民知道合同条款，并自愿签订合同。只有这样，土地流转才能比较容易实现，而且农民的合法权益也得到了保障。总之，讲究合同签订形式是必要的，但也不能拘泥于一种形式，应充分发挥基层组织特别是村集体组织的作用，探索有效可行的土地流转实现形式。眼下一些地方采取的土地信托流转办法和机制值得提倡和推广，即依托乡镇或村的土地流转服务平台，农户委托集体经济组织或流转服务组织将承包土地代为组织流转，流转收益归原承包方。这样，通过土地信托把农户们私下自发流转组织起来，以较小的交易成本进行农地流转，实现土地集中连片、专业化规模经营。

    4、土地流转价格和流转期限的确定要照顾土地的出让方和受让方双方的利益，在两者之间寻求平衡点。
    土地流转双方应根据土地质量、产出水平和物价变动等因素，合理确定流转价格。土地流转价格既不能过低，也不能过高，应该是双方都能接受的一个均衡价格，这样的价格既是一个合理的价格，又是一个可行的价格。同时，为保障农村土地流转收益，流转期限超过5年的，应当建立价格指数调整机制，明确约定调整时限，分时段确定流转价格。乡镇应探索建立农村土地流转价格指导机制，大力开展对土地流转价格的统计、监测和分析以及流转价格的评估和风险预警管理等多项服务，尤其是对土地流转面积大、流转期限长的项目要加强监测，着力推进规模种（养）业和高效设施农业保险，注意防范经营风险，切实维护流出农户的利益。要通过农村土地流转信息平台等多种途径和方式，为广大农民提供土地流转价格信息。

    对土地流转期限的长短也要把握一个适当的尺度，照顾双方的利益。流转期限太短,不利于规模经营的发展,也不利于受让户利益的保护；流转期限太长，由于物价水平的变动，不利于出让户利益的保护。一般而言，对流转后用于普通农作物种植等投入较小的土地，流转期限不宜过长，以3－5年左右为宜；对流转后用于发展林果业和设施农业等投入较大的土地，流转期限可适当延长，以10－12年左右为宜，无论如何，流转合同期限要遵照《合同法》的规定，不得超过20年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。