关于加强我省农村集体建设用地管理的建议

2014-09-15 00:57:17  

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民盟湖北省委员会

    我省土地总面积18.59万平方公里，其中农民居民点土地面积72.0710万公顷，2008年农村居住人口3243.3万人，农村人均建设用地222.22平方米。2004年至2006年，我省新增建设用地面积分别为8500公顷、9000公顷、10000公顷，农用地转用批准面积分别为6477公顷、5500公顷、9400公顷，这说明随着经济建设的不断发展，耕地和建设用地总的趋势是耕地逐年减少、建设用地不断增加。

    一、我省农村集体建设用地管理中存在的主要问题
    1、现有农村集体建设用地管理制度之间不相适应，配套法律、法规不齐全。虽然出台了不少关于农村集体建设用地流转的政策和办法，但在具体操作上缺乏法律依据。
    2、农村集体建设用地市场机制不健全。法律上没有赋予其与全民所有土地市场同等地位。集体建设用地土地价值没有通过市场呈现，如农村闲置出的公共设施用地的出租效益，由乡、村或个人来定，没有通过市场来体现。

    3、农村集体建设用地使用权流转操作程序不规范。探索中由于没有规范的管理制度作依据，只能参照相关（如城市土地）的管理制度，没有统一模式，出现管理混乱的现象。土地产权不清晰，出现市场体制和计划体制的矛盾。
    4、流转方式相对单一和收益分配不合理。流转主要是以租赁的方式，没有充分发挥出农村集体建设用地的使用效益。在分配上，政府普遍参与了收益分配，使本属于农村集体和农民的收益得不到有效保障。

    5、发展要求与土地利用总体规划、乡镇总体规划不适应。农村要求发展的愿望迫切，招商引资，提前建设，导致在不该建设工业的地方建工业，严重违反土地利用总体规划，出现了解决“三农”问题与土地利用总体规划的矛盾。
    6、“以租代征”逃避用途管制，土地的性质常常被改变。存在“小产权房”建设。农民随意建房，对农民宅基地的管理缺乏有效措施。

    7、农村人口向异地移动，对闲置出的宅基地管理缺乏有效办法。

    二、对加强我省农村集体建设用地管理的建议
    1、在地方法规制定过程中，对国家《土地管理法》作明确的补充规定。《土地管理法》第2条对全民所有规定了行使所有权的主体，而对集体所有的土地的所有权未作解释，正是这种不明确，导致农村集体建设用地管理上的不确定性。《土地管理法》第63条禁止农村集体所有的土地使用权用地出租、转让的条款已完全滞后于农村集体建设用地管理现实。《土地管理法》和《城乡规划法》在对农村土地的管理和规划、利用建设上，有时出现不协调，没有明确各自的管理细节。《土地管理法》第59、60、61、62条关于乡村建设用地规划及审批，没有考虑“符合乡镇发展总体规划和局部修建性详细规划”。《土地管理法》第73、76、77、78条和《城乡规划法》第69条等法律责任方面，对违反法律构成犯罪进行了表述，而《刑法》没有明确对违反土地利用上的违法刑责，不利于遏制违法占地的行为和土地管理。因此，建议在制定地方法规过程中，对以上问题作补充规定。

    2、建立与国有土地相适应的农村集体建设用地市场机制。在实践中，城市土地市场机制比较规范。而在农村，国家有关保护基本农田的政策，保护农民利益的政策，给集体建设用地的利用带来许多约束，在管理机制上呈复杂化。为建立与国有土地相适应的农村集体建设用地管理制度，建议农村集体建设用地的管理引入市场机制。

    3．制定农村宅基地管理条例，规范农村宅基地用地管理。根据调查显示，农村建设用地中，宅基地所占的比例高达80%左右，对其进行有效管理是保护基本农田、规范新农村建设的重要保证。目前，农村出现大量住宅无序化建设，不利于环境保护与农田保护，建议提升建设用地申请要求，严格用地申请制度，将农村宅基地管理纳入集体建设用地管理目标责任之中。

    4、加强农村村民移动与其住房和宅基地的系统管理。尽管在法规上有规定，不允许个人非法出卖宅基地和房屋，但由于缺乏可操作性的管理规章，私下交易住宅的现象比较普遍。由于宅基地的更变带来的各种问题也随之产生，如社会治安、选举、子女教育、计划生育、农业生产合作、户籍管理等等。因此，应尽快建立农村村民移动与集体建设用地流转相配套的管理办法。

    5、加强农村集体建设用地利用效益管理，发挥农村集体建设用地效能。在农村，公益事业和乡镇企业占用建设用地的比例相对较少，并且此类用地的管理，常常被忽视，导致农村许多地方公共基础设施不全或简陋。一方面是农民占用大量土地建设住房，造成土地浪费，而另一方面，乡镇企业和公共设施用地不足；新农村建设重视农民新住宅建设，但排水、污水处理等公益设施不完善，影响农民的生存环境。为此，制定集体建设用地利用管理办法，发挥农村集体建设用效能是十分必要的。应尽快全面清查与掌握湖北省农村闲置建设土地的类别、规模，如空闲的学校校址、医疗卫生站址、倒闭的乡镇企业等，并出台处置办法。