关于长江沿线防洪减灾制度体系建设的建议

2014-09-15 00:56:47  

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蔡  学  恩

    长江是我国第一大河，世界第三大河，干流全长6300余千米，横跨我国西部、中部和东部三大地区，涉及19个省、自治区、直辖市，幅员辽阔，资源丰富，人口、地区生产总值和水资源量均约占我国总量的三分之一，发展潜力巨大，在我国经济社会发展中占有极其重要的地位。

    一、长江沿线防洪减灾制度体系建设的必要性
    长江流域位于亚热带季风区，这里暴雨活动频繁，洪灾分布广泛，主要由堤防保护的中下游平原区受到洪灾的危害最为严重。由于长江流域的涉及面广，涉及人口众多，所以一旦发生洪水灾害必然会造成巨大的人身伤亡和财产损失。长江流域历史上多次发生大洪灾，特别是20世纪30年代以来，长江流域洪灾次数呈上升趋势，灾害损失越来越大，特别是经济发达的中下游平原区，严重制约了经济社会发展，影响了生态环境。1931年、1935年、1954年、1998年等分别发生了灾情严重的大洪水，给人民的生命、财产造成了极大的损失。1931年、1935年洪水被淹死亡者分别达14.5万人、14万人；1954年洪水死亡约3万人，受灾人口1888万人，京广铁路不能正常通车达100天；1998年的全流域大洪水，长江中下游的湖南、湖北、江西、安徽四省共渍决堤垸1975座，淹没耕地358.6万亩，受灾人口231.6万人。2007年，据长江流域各省防办统计汇总表明，长江流域当年共有812个县、11468个乡、9143万人受灾，倒塌房屋44万余间，因灾死亡600人，直接经济损失434亿多元。因此，防洪减灾工作应该说是长江流域所要面对的最为重要的问题之一。

    二、长江沿线防洪减灾制度体系的现状
    针对防洪减灾这一重要问题，我国在1997年颁布了《中华人民共和国防洪法》，这是一部关于综合治理江河湖泊，防治或减轻水患灾害方面的专门性法律，也是我国第一部规范防治自然灾害工作的法律。该法确立了防洪工作的基本原则，强化了防洪行政管理职责，规定了规划保留区制度、规划同意书制度、洪水影响评价报告制度，补充和加强了河道内建设管理，明确了保障措施等几项重要法律制度，使防汛抗洪正式走入了法制化的轨道。此外，还有1991年颁布、2005年修订的《中华人民共和国防汛条例》。这两个法律文件虽然对防洪减灾制度的建立进行了相关的规定，但是存在着两个方面的不足：第一，没有体现风险管理理念，防洪体系基本上以工程体系为主，而非工程体系则相当薄弱，不能很好地适应新形势的需要。第二，缺少以流域为单位的整体防洪理念，例如《防洪法》第17条规定：“在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站等，应当符合防洪规划的要求；水库应当按照防洪规划的要求留足防洪库容。”《防汛条例》第14条规定：“水库、水电站、拦河闸坝等工程的管理部门，应当根据有关情况，合理制定汛期调度运用计划，并经上级主管部门审查批准、备案，并接受监督。经国家防汛总指挥部认定的对防汛抗洪关系重大的水电站，其防洪库容的汛期调度运用计划经上级主管部门审查同意后，须经有管辖权的人民政府防汛指挥部批准。”这两条对于汛期调度运用计划作了有关规定，但是没有从全流域的角度出发制定审查批准制度，导致有管辖权的主体较为分散，不利于汛期对全流域进行统一的洪水调度。

    三、长江沿线防洪减灾制度体系的构建
    （一）洪水与旱情灾情监控与预报制度
针对可能发生的灾情，预先采取防范措施极为重要。国务院及其相关行政主管部门、长江流域水管理委员会及其常务委员会、长江流域水管理局及其派出机构、县级以上地方各级人民政府及其相关行政主管部门应当采取积极措施，加强流域水文检测、气象预报、通信、预警等方面的工作，建立流域洪涝、旱情灾害检测和预警系统，并及时发布流域洪涝和旱情预报。

    （二）洪水防御方案制度
流域防御洪水方案制度，是指在重大洪水灾情发生之前，预先采取科学的预防方法，并对洪水发生后各主管部门的职权进行预先的划分，以有条不紊地应对可能发生的各种危害，防止因推诿导致延误而造成更大的损失。防御洪水方案制度是风险预防原则和损害预防原则的具体化和制度化。该制度既包括事件发生之前通过科学有效的措施防止洪水灾害发生的方案，也包括洪水灾害发生后的应急预案。应急预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。
   
    1、长江流域水管理委员会会同国家防洪总指挥部制订流域防御洪水方案，并报国务院批准后实施。有防洪任务的流域县级以上地方人民政府，应当根据流域综合规划、流域防洪规划、流域防御洪水方案、本地区防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准等制订本辖区的防御洪水方案，并报长江流域水管理委员会常务委员会批准后实施。防御洪水方案应当包括防洪应急救援预案。
   
    2、在流域江河、湖泊建设水库、水电站、拦河闸坝等水工程，应当符合防洪规划和防御洪水方案的要求。流域水库、水电站、拦河闸坝等水工程的管理部门，应当根据工程规划设计、防御洪水方案和工程实际状况，制订汛期调度运用计划。重点水工程的汛期调度运用计划，经水工程上级主管部门审查同意后，由长江流域水管理委员会常务委员会审查、批准。其他水工程的汛期调度运用计划，经水工程上级主管部门审查同意后，由流域县级以上地方人民政府防洪指挥部批准后实施。
   
    3、长江流域水管理委员会应当在流域防洪规划、流域防御洪水方案中划定流域蓄洪区、防洪保护区、防洪保留区、洪泛区、行洪区的范围，并报国务院批准后予以公告。流域有防洪任务的省级人民政府水行政主管部门应当在本省（自治区、直辖市）防洪规划、防御洪水方案中划定蓄洪区、防洪保护区、防洪保留区、洪泛区、行洪区的范围，并报省级人民政府批准后予以公告。

    （三）库容调度方案制度
    水库是流域防洪系统的重要组成部分，通过统一的防洪调度，水库与其他水工程设施共同承担下游的防洪任务，利用水库防洪库容调蓄洪水对下游的防洪减灾损失有着重要的作用。特别是三峡工程等特大型水库的存在，对于长江流域防洪与抗旱有重大的影响。三峡水库是长江中下游防洪的主体工程，当正常蓄水位提高到最终规模175米时，防洪库容达到221.5亿立方米，使荆江河段的防洪标准由10年一遇提高到100年一遇，从根本改变了荆江河段的防洪紧张局面，成为中下游防洪的重要保障。该制度既保证各个水库必要的经济利益，又保证防洪和抗旱的需要。库容调度方案制度在我国尚没有明确的法律规定，本制度是基于对三峡工程调研的基础上，针对三峡工程这样的长江上控制型主干工程现实所面临的具体问题所提出的。

    （四）洪水影响评价报告制度
    洪水影响评价报告制度，是指对防洪区内非防洪建设项目进行专业的评价以确定洪水对该建设项目可能产生的影响和该建设项目对防洪可能产生的影响，并按照法律规定的内容及程序编制洪水影响报告，提出预防措施的一项法律制度。建立洪水影响评价报告制度旨在对防洪区内的非防洪建设项目进行严格控制，确保其选址的合理性，并保障防洪体系的安全。在蓄洪区、防洪保护区、洪泛区、行洪区内，严格控制非防洪建设项目。确需建设的，建设单位应当就建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御洪水措施。

    在长江流域水管理局划定的防洪区域内进行建设项目的，建设项目可行性研究报告按国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具经长江流域水管理局审查批准的洪水影响评价报告；建设项目竣工或者投入使用时，其防洪工程设施必须经长江流域水管理局验收。在省级人民政府水行政主管部门划定的防洪区域内进行建设项目的，建设项目可行性研究报告按国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具经省级人民政府水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告；建设项目竣工或者投入使用时，其防洪工程设施必须经省级人民政府水行政主管部门验收。

    （五）洪水风险管理制度
    洪水风险管理制度，是指以风险预防原则为指导思想，以洪水保险为具体实现方式，基于洪水风险分析评估决策模式的洪水管理制度。它是未来长江流域洪水管理的一个重要思路。该制度具体是以洪水保险的方式出现，洪水保险是一种分摊洪水保险，促进洪水风险区土地合理利用，减轻洪水灾害导致的水害影响，维持社会安定，支持灾区尽快恢复重建的有效措施。但是洪水保险作为一项重要的非工程防洪措施，虽然在我国20世纪80年代初保险业务刚刚回复的时候就已经建立，然而，至今仍是与泥石流、暴风雨合称为综合保险，处于名不符实的状态。应当确立洪水保险的法律地位和实现方式，并针对中国洪涝灾害风险管理的现状，设置一套以全流域为对象的洪涝灾害风险分析与综合管理体系，以合理组织与协调不同管理部门和利益主体在洪水风险管理中的地位。

    流域防洪应当综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，逐步实现由洪水控制管理向洪水风险管理的转变，并实行风险分担与风险补偿政策。长江流域水管理委员会常务委员会、中国人民保险集团分公司及流域各级行政区的财政、水利、民政等部门联合组成流域洪水保险管理局。流域洪水保险管理局负责实施流域洪水灾害保险的技术规划和管理流域洪水灾害保险基金。

    （六）防洪、抗旱调水预案制度
    长江上的用水纠纷一直以来都是一个很突出的问题。无论是汛期还是旱期，都有对水量进行分配的要求。因此，对水量进行科学合理的调度是解决纠纷的最佳手段。防洪、抗旱调水预案制度，是有关运用水库、水电站、拦河闸坝等重要的防洪工程措施，进行科学、合理的洪水调度方面的相关计划。调水预案制度能够保证在洪水期进行水量的调度和分配。

    根据流域防洪与抗旱的需要，长江流域水管理局应当会同有关水库主管部门制订水库水量调度方案，并报长江流域水管理委员会批准后实施。长江流域水管理委员会会同国家抗旱总指挥部制定跨省（自治区、直辖市）旱情紧急情况下的水量调度预案，并报国务院批准实施。其他跨行政区域旱情紧急情况下的水量调度预案由长江流域水管理局会同流域县级以上地方人民政府制定，并报长江流域水管理委员会常务委员会批准。流域县级以上地方人民政府，应当根据流域综合规划、流域水资源利用规划、流域抗旱供水方案和本地区实际状况等制定本地区抗旱供水方案，包括对重大旱情的处置措施。县级以上地方人民政府制定的抗旱供水方案应当报长江流域水管理委员会常务委员会审查、批准。流域县级以上地方人民政府的抗旱供水方案应当包括旱情紧急情况下的水量调度预案。旱情水量调度制度是根据法律制定关于跨省（自治区、直辖市）旱情紧急情况下的水量调度预案的法律制度。然而，每个行政区域都有自身的利益，在制定预案时可能更多考虑自身，而忽视了整个流域的利益，从而容易产生冲突。因此，该类预案应会同国家抗旱总指挥部制定，以更好地从全局出发，协调各个行政区域之间的利益。此外，考虑到新设的流域管理体制的需要，预案可以考虑归于长江流域水管理委员会常委会批准。还可考虑由长江流域水管理委员会统一调度水资源，从而在抗旱工作中统观全流域、统筹各方利益、实行全流域的统一调度指挥。流域发生旱情时，由长江流域水管理委员会统一调度水资源，流域有关地方人民政府和水工程管理单位必须服从其调度。

    发言人单位及职务：省政协常委、湖北得伟君尚律师事务所执行主任