鄂西生态文化旅游业发展的公共卫生风险管理与对策建议

2014-09-15 00:55:55  

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湖北省政协教科文卫体委员会

    旅游突发公共卫生事件是影响旅游业发展的重要因素，鄂西生态文化旅游圈建设过程中，公共卫生服务体系建设是一个重要而又相对薄弱的环节，为贯彻落实省委、省政府重大战略部署，促进鄂西生态文化旅游业发展，9月中下旬，省政协教科文卫体委员会就加强鄂西生态文化旅游业发展中的公共卫生风险管理问题，在听取省直有关部门情况介绍的基础上，又赴随州市、荆门市进行了专题调研，并委托宜昌市政协开展了协助调研。现将调研的情况报告如下：

    一、旅游业公共卫生风险管理和应急机制初步形成
    1、风险意识增强，公共卫生规划逐步纳入地方政府旅游规划。鄂西生态文化旅游圈的建设与发展带来的人流和物流的增长，使得急性传染病的输入、输出和突发公共卫生事件的可能性急剧增加。近几年从境外、省外输入到圈内的传染病时有发生，包括登革热、恶性疟疾、卵形疟疾、包虫病、甲型H1N1等，这种风险既无法预测，也难于防范。同时圈内的血吸虫病等自然疫源性疾病如防控不力极易导致外地游客的感染；交通事故和中毒事件的急救处理等突发公共卫生事件的防范和处理压力也在增大。各地政府部门已经认识到，旅游业快速发展给圈内本来就比较薄弱的公共卫生服务体系带来重负，如果不能妥善解决，将制约鄂西生态文化旅游圈这一战略的实施。调查中我们发现，随州市、荆门市政府能认真贯彻落实省委省政府《关于建设鄂西生态文化旅游圈的决定》，在坚持生态、文化、旅游协调发展的基础上，将公共卫生机构的建设与发展纳入旅游规划。如荆门市开发利用水库旅游资源时，关闭了水库上游水泥厂、养鸡场等污染源，把水引出库外修建水上乐园，做到亲水不污水，保护了水库水源，避免了水源性疾病的发生。该地在旅游开发建设前预先进行公共卫生规划，把公共卫生和旅游开发建设相结合，既有效开发利用了旅游资源，又维护了当地居民和游客的健康。

    2、公共卫生服务体系建设得到加强。一是疾病预防控制体系基本形成。宜昌先后建立市、县（市区）疾病预防控制机构10个，荆门、随州两市对53个乡镇卫生院和949个村卫生室进行标准化建设和改造，不断完善以市、县疾病预防控制中心为龙头，乡镇卫生院（社区）服务中心为骨干，村卫生室为基础的疾病预防控制体系。二是卫生应急医疗救援体系初具规模。宜昌市利用国家大力发展城市社区卫生和新型农村合作医疗的契机，将疾病预防控制、妇幼保健、社区卫生、新型农村合作医疗等工作紧密结合，在管理模式上从地段管理向社区管理转变，逐步建立起“基本设施齐全、人员配置合理、服务功能完善、监督管理规范、保障机制健全”的基层公共卫生服务网络，荆门、随州两市在所辖每个县市设立了医疗救援分中心，建立了急救信息平台，加强了急救信息调度管理。三是构建了应急指挥体系。坚持“平战结合、应急为主、统筹规划、整合资源、统一管理、统一指挥、依靠科技、快速反应”的原则，各地市建立了公共卫生应急指挥体系。

    3、疾病预防信息监测系统有效运行。在地市一级都建立了突发公共卫生事件应急指挥、疾病预防控制、卫生监督等公共卫生信息网络平台，明确规定了市、县两级应急指挥机构、组成人员和各部门工作职责，在政府层面初步形成了市、县两级应急指挥组织体系，制定下发了《突发公共卫生事件应急预案》、《突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》和《突发旅游公共事件应急预案》，制定了霍乱、传染性非典型肺炎等多个方面的部门预案，有力保障了卫生应急工作的有序、规范开展。全省各地都加强了传染病及突发公共卫生事件监测、报告工作，及时进行疫情监测信息的收集、汇总及分析，对达到突发公共卫生事件标准的，及时启动相应预案，实行24小时值班制度，确保突发公共卫生事件信息传达畅通、应急处置反应迅速。各市疾病预防控制中心整合资源，设立了“12320”公共卫生热线，24小时接受群众反映公共卫生方面的疑似疫情、健康咨询和服务投诉。

    4、食品安全应急管理得到加强。各地逐步建立了卫生监督机构，建立起职责明确、结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督体系，开始注重餐饮业消费环节特别是涉及旅游业的餐饮业食品安全监管。一是推进食品安全长效管理机制建设。加强组织领导，健全管理机构，建立健全从业人员健康管理、采购食品索证验收、餐具消毒、岗位责任和责任追究等各项规章制度，将安全管理的责任分解到作为第一责任人的食品业经营业主。二是抓好防范措施落实。突出做好重大节日、重大活动期间的食品安全保障工作，做好重大食品安全事故应急演练与核查工作，编制应急操作手册及实施方案，完善食品安全事故应急体系。三是加大监督管理力度。组织相关单位开展重大节日食品安全专项检查，重点加强节日期间旅游景点餐饮单位和农家乐的监督检查，及时发现、消除安全隐患。四是推进信用体系建设。逐步在餐饮单位中建立食品安全信用体系，建立餐饮业内部管理档案和监管档案，增强企业自我约束、自觉遵纪守法意识。

    5、广大群众公共卫生安全意识不断增强。一是通过报纸、网络等新闻媒体按照贴近实际、贴近生活、贴近群众的要求，开展卫生应急和食品安全相关法律法规和应急预案的宣传，对《突发公共卫生事件应急条例》、《食品安全法》等法律法规和突发公共卫生事件、食物中毒等应急预案进行了详细解读。二是开展传染病防治知识和食品安全知识宣传，如在旅游饭店分发资料，宣传预防、治疗等相关科学知识及政府防控策略，正确引导社会舆论。对不同人群有针对性进行食品安全健康教育，提高广大消费者对假冒、伪劣食品鉴别能力，自觉抵制和举报不合格的食品。三是开展实用卫生应急知识和食品安全培训。采取讲座、模拟演练等方式不断提高群众自救和互救能力。对旅游行业食品经营者，通过规范化、经常化食品安全教育培训，不断增强其食品安全责任意识。

    二、存在的主要困难和问题
    1、乡镇公共卫生服务网成为风险管理的薄弱环节。乡镇卫生院和村卫生室是整个公共卫生服务体系的网底，承担了旅游景区紧急医疗救治和传染病预防、食品安全等突发公共卫生事件的守门人责任。有些生态文化旅游的热点地区，地处相对偏远的山区、林区和库区，由于常驻人口少，按照区域卫生规划安排，这些乡镇卫生院规模不大，医疗条件落后。加上乡镇卫生院政府投入不足，村卫生室很少或没有投入，导致基本公共卫生服务项目如计划免疫和传染病疫情报告不能落实，给旅游公共卫生工作带来了隐患。比如，荆门的明显陵、大洪山、黄仙洞等4A旅游景区虽设置了卫生室，但这些卫生机构条件差、技术水平也很低，不能及时有效处置游客的紧急医疗服务需求。大部分景区内尚未设立医疗机构，少数景区仅靠导游人员负责提供紧急医疗救治服务。国家明确规定4A以上景区必须设立单独的医疗机构，保障旅客的医疗服务。但旅游部门考虑旅游季节性因素，游客流量分布不均匀，如设立单独的医疗机构将造成资源闲置，个别4A景区甚至还解散了原建立的医疗机构，给旅游景区的紧急医疗援助工作带来了潜在的困难。

    2、公共卫生机构政府投入不能满足需要。近年来，政府加大了对专业公共卫生机构的投入，虽然这些机构人员经费有保障，但建设经费和运行经费相对不足。如荆门市疾病预防控制中心机构建设市级配套资金至今未到位，该机构总负债552万元，严重影响疾控事业的发展。同时，部分中央财政专项防病经费下拨滞后，往往需要机构垫付，不仅增加了机构负担，而且严重制约了机构开展工作的积极性。随州市疾病预防控制中心事业收入所占比重为57.3%，而全省该指标为40.7%，随州本级财政投入所占比重只有11.5%，远远低于全省水平。宜昌市反映目前该市尚无公共卫生应急专项经费，应急交通、应急通讯、应急防护和应急处置药品器械目前由各个单位自行购置，配置的品种、数量严重不足，基层疾病预防控制中心应急处置车辆装备水平低，数量不足，车辆疲劳使用、老化情况比较严重，该市卫生局应急办自2006年成立，现场指挥协调救灾防病及突发公共事件应急处置百余起，至今尚未配备专门的卫生应急指挥处理车辆。卫生监督投入不足。尽管工资有了保障，但还需靠创收来保证机构正常运转，影响行政执法的公信力。部分卫生监督机构甚至没有自己的办公用房，靠租房或借房办公。

    3、卫生应急机构、人员、编制没有落实，人员素质相对较低。宜昌市虽然全市各级卫生行政部门、医疗卫生单位成立了卫生应急办公室，但大多数属于挂靠性质，兼职从事卫生应急工作。按省卫生厅要求，卫生行政部门和疾控机构必须要由各地编办批准机构、人员、编制，但由于种种原因目前还没有落实。部分疾病预防控制中心、卫生监督机构人员结构不合理，非专业人员多，专业人员少，低学历人员多，高学历人员少，中老年多，青年人少。荆门卫生监督人员中本科学历仅占12.7%，40岁以上人员占48.6%。由于单位条件差，工作人员待遇低，近几年来基本上没有本科以上的专业人才的输入，人员结构与素质的不合理制约疾病预防控制机构的发展，影响当地公共卫生服务的保障。

    4、应急预案体系不够完善，应急保障机制还未建立。各地虽然初步建立了公共卫生与重大疾病预案体系，但病种覆盖有限，一些传染病还未制定出台相应预案，突发公共卫生事件应急预案体系建设任务还很繁重。由于卫生应急没有专项经费作保障，配置的品种、数量严重不足，特别是以防护用品、应急疫苗、消杀器械和特种药品为主的卫生应急物资储备不足。卫生应急管理人才、专业人才缺乏，部分应急预案未开展相应演练，卫生应急技术水平还不能满足工作需要。

    5、食品安全监管体制不顺畅，成为旅游公共卫生风险的高频领域。随着《食品安全法》的颁布实施，原来依据《食品卫生法》制定的一些管理制度和规定也失去时效，而新的管理制度、规定和食品安全标准又没有出台，由于没有具体操作规范，各部门职责不明确，导致监管过程中没有标准参照，使得具体监管工作缺乏法定依据。比如，《食品安全法》明确规定卫生部门负责食品安全的统一管理和协调，食品药品监督管理部门对餐饮服务活动实施监督管理，但由于机构改革和职能调整没有到位，仍维持原来的食品药品监督管理部门统一协调管理下，由卫生部门实施餐饮服务活动监管的体制。由于机构改革没有到位，监管体制尚未理顺，食品检验资源分散在卫生、工商、质监、食品药品监督等多个部门，一方面投入不足，一方面又低水平重复建设，不仅浪费资源，还容易造成监管空白。此外，《食品安全法》规定各食品安全监管部门应当对食品进行定期或不定期的抽样检验，且应当购买抽取样品，不收取检验费和其他任何费用，但由于食品安全监管经费不足，工作难以开展。经费问题也限制了应急预案培训和突发事件应急演练活动的开展，食品安全应急信息体系建设相对滞后。

    三、对策与建议
    1、将旅游公共卫生风险管理纳入旅游圈总体规划，不断完善应急机制。一是制定旅游公共卫生风险管理规划。打破行政区域界限，按照旅游路线制订鄂西生态文化旅游圈公共卫生发展规划并纳入总规划之中。二是建立多部门突发公共卫生事件联防联控机制。当地政府统筹协调，建立由旅游、卫生、环保、农业、气象、教育、民政等有关部门的协作机制，制定和完善各类公共卫生突发事件的预案和管理制度，相互协调，相互配合，共同做好鄂西生态文化旅游圈的公共卫生服务工作。三是建立和完善旅游景区公共卫生评估与考核机制。各地新辟旅游景点的开发与建设，应由旅游部门牵头，组织卫生、环保、食品监督等有关部门，进行疾病预防、生态保护、污染源处置、农作物检测等方面的评估，确保旅游景点的公共服务达到旅游安全的要求，并将旅游景点公共卫生的保障，作为各级生态经济示范县、旅游强县、旅游名镇创建活动的内容之一，定期考核与评价，促进鄂西生态文化旅游圈的可持续发展。

    2、强化地方政府责任，加大地方财政对公共卫生服务体系的投入力度。卫生应急服务体系的建设与完善是各级政府的责任，应加大投入，构建一个财政为主的公共卫生投入机制。一是设立经常性项目的卫生应急工作经费，用于全省各地卫生应急的培训演练、处置补助、卫生应急物资储备、公共卫生应急指挥信息系统建设维护等项目。二是设立非经常性项目下的卫生应急装备专项经费，用于全省卫生应急机动队的装备建设，争取达到较高保障水平。三是健全医疗机构卫生应急工作经费补偿制度，即各地在设置本级财政总预备费时，要考虑应对突发公共卫生事件需要。突发公共卫生事件造成的群体性伤病医药费用，应由同级财政、卫生部门核实后予以补助；四是制定全省院前急救机构建设规划，将院前急救机构作为全额拨款单位，加大财政投入力度，提高各地卫生应急救援能力和水平。对旅游重点地区和旅游热线，建议在安排防治经费时，省卫生厅对血吸虫病、艾滋病等防治工作直接纳入项目管理。

    3、突出重点建设领域，增强抗击旅游公共卫生风险的物质基础。一是加强旅游名镇名村的卫生服务机构的建设。各地要根据当地旅游业发展与规划的实际，给予旅游名镇、名村、4A景区所在地乡镇卫生院和村卫生室建设重点支持，建立符合与当地人口和旅游者的健康需求相一致的医疗卫生机构。乡镇卫生院的建设规模和床位设置按中心卫生院的配置标准配备，适当增加人员编制，增添必要的外伤、急救、疫情处理的设施，培训相关专业人员。二是加强重大疾病的防控和改水改厕工作。各地要结合新农村建设，充分利用新型农村合作医疗的保障制度，加大艾滋病、结核病、血吸虫病等重大疾病防控，推进免疫规划的实施，落实农村孕产妇住院分娩的检查，以及燃煤污染型氟中毒病区改炉降氟、农村饮水、改厕等公共服务设施的建设，降低圈内疾病流行程度，有效保护环境资源，减少疾病的传播与流行，保护旅游者的健康。

    4、加强公共卫生队伍的能力建设，建立重大疫情监测信息资源共享机制。将公共卫生队伍的能力建设纳入全省人才战略发展规划。鼓励大学本科学生到基层工作，增添各级疾病控制机构的业务活力。建立轮训和复训的人员培训机制，定期对各级各类医疗机构和公共卫生机构专业技术人员进行技能的培训和复训，组织开展突发事件应急的演练，提高应对各种突发公共卫生事件的处置能力。各地要尽快组建处置各类突发公共卫生事件、传染病疫情、医疗救援、食物中毒、生物安全等应急专业队伍，明确职责与分工，实行目标责任制管理，定期开展突发公共卫生事件应急的培训，组织演练，提高危机管理意识、协调管理和现场处置能力，不断提高应急救治队伍整体水平。

    5、巩固和完善省、市、县、乡疾病信息监测报告系统，加大疾病风险监测与排查。切实做好疾病检测的实验室工作，形成以省疾病预防控制中心实验室为龙头，以市州疾病预防控制中心实验室为骨干、以县市疾病预防控制中心实验室为基础的疾病预防网络检测体系。建立鄂西生态文化旅游圈内统一、规范、联动的疾病监测与检验系统，实现一方有事，八方支援，信息共享，区域联防联动的疾病预防控制的新机制。

    6、进一步明确食品监管职责，切实增强全民食品安全意识。要按照《中华人民共和国食品安全法》第五条的规定，确定卫生行政、农业行政、质量监管、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监管职责。优化资源，合理配置，确保食品监管工作统一、协调、有效的开展，形成职能清晰、分工明确、协同配合的一体化执法网络体系,提高食品安全监督执法的力度。

    7、广泛深入的组织开展爱国卫生运动。以提高公共卫生意识为前提，保护环境为重点，控制病媒生物危害为根本，保障全民健康为目标，充分利用现代传媒手段，如电视、互联网、短信等，定期开展卫生科普和食品安全知识、医疗应急自救、援助等常识的宣传，普及预防为主的观念，形成良好的个人卫生习惯，增强公众应对突发公共卫生事件的能力。