关于建立我省生态补偿机制的建议

2014-09-15 00:55:23  

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苏 征 耀

    近些年来，我省生态破坏和环境污染随着经济发展、人口增多而加剧，有的已经造成不可挽回的重大损失。为了认真落实科学发展观，进一步推进全省生态文明建设，必须建立生态补偿机制，促进人与自然和经济社会的可持续发展。
生态补偿机制是依据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等基本理论，综合运用行政、经济诸多手段，对资源开发者、环境保护者等方面相关利益分配关系进行调整，以实现人与自然和谐相处，推进经济社会可持续发展的环境经济政策和公共制度。在我省建立生态补偿机制，其重要性和必要性表现在以下几方面：

    1、建立生态补偿机制，有利于遵循自然发展规律，坚持维护区域和人与人之间的公平。生态系统除了为人类提供直接的生产资料和产品原料外，还具有许多人类乃至地球一切生命都必不可少的服务功能。工业革命以来，生态系统的大量开发利用甚至透支开发利用，打破了相互间的平衡关系，削弱了服务功能，也改变了其公共性的特征，以致殃及到他人他地区的根本利益。为了维护区域和人与人之间的平等，就要从公平公正的视角，通过补偿方式调整相关各方生态及其经济利益的分配关系。一方面，通过改善或恢复生态系统的功能，使之更好地服务人类；另一方面，要确保生态保护者得到必要的回报，生态受益者提供必要的费用，生态破坏者付出必要的代价。我省鄂东、鄂西等区域都是重要的生态服务区，同时也是生态脆弱和经济较落后的山区。长期以来，这些地区为保护生态环境，提高生态系统的服务功能，投入了大量人力物力财力，更重要的是牺牲了许多发展的机会。作为所有受益地区，就应该为其所作的上述奉献给予经济补偿。还有一部分企业和地区在经济发展过程中，对资源和环境造成破坏，给他人和他地区带来危害，也应通过付费给予补偿。

    2、建立生态补偿机制，有利于更好地贯彻落实科学发展观，依法开发资源和保护环境。近年来，国务院在制定事关我国未来环境保护和社会经济发展的纲领性文件中，反复强调要建立生态补偿机制。中共十七大更是明确要求“建立健全资源有偿使用制度和生态补偿机制”，推进生态文明建设。从我省贯彻落实上述政策法规，科学合理开发利用自然资源和保护生态环境的情况看，并不乐观。如，有的地方政府及其领导和企业以牺牲环境为代价，换取经济快速增长；地处上游的任意排放生活污水、工业废水，加剧了下游地区的水环境污染，造成地区与地区、企业与群众之间的矛盾。再如，我省矿业的快速发展，对振兴冶金、化工、建材等传统产业，推动区域经济发展，发挥了不可替代的重要作用，但也导致矿山所在地及其周边生态环境日趋恶化，次生地质灾害时有发生，已造成数百人伤亡和重大财产损失，这种现象还在蔓延。因此，必须坚持以科学发展为指导，按照相关法律法规的要求，通过建立生态补偿机制，依法解决资源合理利用和生态环境破坏及其治理问题。

    3、建立生态补偿机制，有利于湖北在全国“两型社会”建设中发挥典型示范作用。从上世纪90年代初期起，我国先后在重点流域、矿产资源开发，森林和自然保护区等方面开展了生态补偿实践和探索，取得较好效益。但是，受诸多限制，尚未从根本上扭转生态环境恶化的局势。鉴此，需要进一步总结经验，认真完善政策措施，整体推进生态补偿工作。湖北地处中国经济文化地理的“中元”，成为促进中部地区崛起的重要战略支点，这就决定了湖北要承担更多的国家使命和区域责任。2008年9月，国务院批准了武汉城市圈“两型社会”综合配套改革试验总体方案，湖北如何不辱使命，大胆先行先试，不断在“两型社会”建设中创造和积累经验，力争在全国起到典型示范作用，这是各级政府和领导必须认真考虑的问题。建立生态补偿机制，就是传承湖北人敢为天下先精神的具体体现，也是着力推进“两型社会”建设的必要途径。

    建立生态补偿机制，涉及面宽、政策性强、问题复杂，是一项系统社会工程。为了做好这项功在当代、惠及子孙的工作，特提出以下建议：
    1、确定生态补偿的主要范围。根据我省实际，建议先在重点流域、矿产资源、森林、自然保护区等方面开展生态补偿工作。之所以选择上述方面，一是它们在促进人与自然和谐共处，以及全省经济社会全面、协调、可持续发展方面，具有举足轻重的作用；二是对推动湖北武汉乃至全国“两型社会”建设可起到典型引路的作用；三是在上述领域实施生态补偿，已具备一些基础条件，并有良好开端和积极进展。如在重点流域方面，我省近年来始终将水污染防治作为减排的重要内容，采取了多项刚性政策措施，主要污染物排放量有所下降。在矿产资源方面，2007年1月，省政府颁布《湖北省矿产地质环境恢复治理备用金管理办法》，有力推进了开采矿山生态环境的治理和修复工作。在森林、自然区保护方面，2008年10月，省政府决定为神农架增加10000亩退耕还林指标，按每亩500元给予补助。制定上述政策措施和认真组织实施，都无疑为我省建立生态补偿机制奠定了坚实基础。

    2、明确生态补偿的主体和标准。确定补偿的主体要坚持破坏者、使用者、受益者付费和保护者得到补偿的原则。付费和受益的额度应根据利益相关者在特定生态保护、破坏事件中的权利、义务和责任，以及受益的多少来确定。在制定生态补偿标准时，首先要按生态保护者的直接投入、机会成本、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本、生态系统服务价值等方面计算；其次，要综合考虑地区的实际情况，特别是经济发展水平以及生态环境破坏程度和状况，通过广泛协商确定补偿标准；再次，应根据生态环境保护和经济社会发展的阶段性需要，及时对补偿的标准、范围等进行适当的动态调整。

    3、完善生态补偿的政策法规。为了确保生态补偿有法可依，建议省主管部门对需要制定和完善的政策法规进行梳理，一方面按照程序向中央有关部门反映，争取以国家名义制定和发布；另一方面，可根据国家现有法律的精神和要求，制定出我省的生态补偿法规，用以指导实践。同时，还要认真研究制定相关配套政策，加大生态补偿工作的力度。如建立生态补偿的税收调节机制，调整和完善现行资源税，增收水资源税，开征森林资源税、环境税等，以利资源资本化、生态资本化；大力探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式，等等。生态补偿成功与否，关键要有资金做后盾。根据我国国情，生态补偿不能单靠政府补贴，必须建立健全多元化的投资融资政策机制。要大力支持和积极鼓励社会资金参与生态建设、环境污染防治；广泛寻求国内相关企业、有志于环保事业的人士，以及国外非政府组织的捐赠，建立生态补偿基金。为了应对世界金融危机，我国计划投资4万亿元以扩大内需，其中用于生态环境建设的达到3500亿元。我省可以建立生态补偿机制、推进“两型社会”建设为由，多渠道争取更多资金，加速全省生态补偿的进程。

    4、摆正生态补偿的若干关系。一是补偿与扶贫的关系。生态补偿不能混同于扶贫，其主要目的不是解决贫富差距问题。生态保护重点地区与受益地区要通过生态补偿的纽带，建立经常性的协作和联动机制，确保各方在经济利益上互惠双赢，在社会建设上协同发展。二是新账与旧账的关系。建立生态补偿机制，首当其冲是解决新账问题，不能让新账成为老账。毫无疑问，偿还新账要坚持“谁污染、谁破坏，应由谁付费、谁治理”的基本原则，而旧账则更多是由国家财政给予支持解决。三是内部与外部的关系。生态补偿具有很强的区域性特征，它不能因流域内有多个行政单元而形成上下、左右分割的局面，必须突破行政单元区划的限制和框框。这样，既要整合行政单元内部的力量，也要争取行政单元外部的力量，使全流域或区域形成一个密不可分的整体，真正实现上下联动，前后关照，左右呼应，方能达到补偿的效果。

    5、强化生态补偿的组织领导。建立生态补偿机制涉及部门多，运作程序复杂，所需时间长，必须理顺关系，进一步加强领导。建议省政府成立有发改委、财政、环保、林业、水利、农业、旅游、国土资源等相关部门负责人参加的生态补偿领导小组，由一位副省长任组长，充分行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职权。领导小组下设办公室，作为常设办事机构。同时建立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责相关政策、技术咨询。各市州和生态补偿工作量较大的县市，可参照上述做法设置相应机构。在全省建立生态补偿机制，并非一蹴而就，很可能出现多方面的困难和阻力。各级政府要将建立生态补偿机制作为落实科学发展观，开展节能减排，构建“两型社会”的重要任务，坚持“政府主导、统筹协调，广泛发动、多方参与，先易后难、循序渐进，点面结合、务求实效”的策略，整合各方力量组织实施，力争将这项功在当代、利在千秋的好事做好，实事办实。
       发言人单位及职务(职称)：省政协人口资源环境委员会专职副主任