我省新型农村合作医疗运行和管理中存在的问题与建议

2014-09-15 00:55:17  

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民盟湖北省委员会

    自2003年7月新型农村合作医疗制度试点工作在全省陆续推行以来，新型农村合作医疗运行平稳，逐步规范，卫生服务水平得到提高，农民医疗负担有所减轻，因病致贫有所缓解。但在运行中也发现了一些影响新型农村合作医疗进一步发展的问题，特别是运行和管理中存在一定的缺陷，制约了新型农村合作医疗制度的推行和发展。

    一、影响新型农村合作医疗进一步发展的主要问题与分析
    1、新型农村合作医疗保障目标模糊，影响制度的深入推进。新型农村合作医疗制度的目标是“以大病统筹为主，保大兼顾保小”，在实际运行中存在一定矛盾。保大病，防止因病致贫、因病返贫，会导致参合农民的受益面缩窄，降低农民的参合积极性；不保小病会降低卫生投入的绩效，容易形成农民的小病拖成大病的情形。保小病，又达不到防止因病致贫、因病返贫的效果。目前，各地在设计制度的政策与措施时，考虑到基金总量偏小的客观因素，在保障水平较低的情况下，要做到保大又兼顾保小，事实上是一个两难的处境。

    2、缺乏稳定的长效筹资机制，保障水平有待进一步提高。在目前的筹资机制中，政府资金复杂的流程影响到资金的及时到位，使得新型农村合作医疗基金普遍存在上半年紧缩，下半年突击花钱的不合理现象。在一年一度的农民个人缴费的征集过程中，动用的社会资源较大且社会参与的动力不足，导致成本较高，在农民缴纳的15元中，最低的成本占到1元，最高达到3元。另一方面，目前新型农村合作医疗维持在一个低筹资水平上，与我国农村人口的人均医药费用水平相比还有很大差距，导致补偿水平和保障能力偏低。新型合作医疗的补偿比率较低，并没有真正起到减轻农民医疗支出负担的作用，削弱了新型合作医疗制度对农民的吸引力。此外，当前我省农民人均100元左右的筹资水平与需要满足的医疗保障相比仍然很低，补偿水平和能力有限。平均住院补偿还达不到40%，距离覆盖全民的城乡居民基本医疗保障体系目标差距较大。

    3、配套政策落实不到位，管理模式需转变和管理能力建设需加强。相关配套保障措施落实不到位影响了新型农村合作医疗的健康成长，管理资源短缺和管理能力不足日渐突出，导致管理模式畸形。主要有：一是人员编制上落实不力，工作经费严重不足的现象普遍存在。二是管理技术力量薄弱，管理人员的整体专业素质不高。三是地方监督力度不够，政策执行还不规范，不能有效监管医疗服务的提供。四是市级新型农村合作医疗管理机构的职能定位不明确，相应的编制、工作经费等难以落实，也是影响统筹管理的重要因素。

    4、管理机构和服务机构的工作行为规范缺失，费用控制成为难点。新型农村合作医疗定点医疗服务机构不合理用药、不合理检查和不合理治疗的现象有蔓延趋势，次均住院费用上升较快的问题比较突出，加大新型农村合作医疗基金的支出也在一定程度上增加了农民的医疗费用负担。从实际情况看，新型农村合作医疗有变成“唐僧肉”的危险，特别是在乡镇卫生院小病大治的现象突出。不合理费用支出的监管和控制是现价段的工作重点和难点。

    5、基层服务能力不强，农民健康需求得不到有效满足。农村三级医疗保健网络的建设速度相对滞后于新型农村合作医疗发展的要求，有些地方网底残缺不全，不能满足参合农民的医疗就医需求。基层卫生服务机构尤其是乡镇和村卫生服务单元条件较差。乡镇卫生院在不同程度上都存在基础设施陈旧，医疗设备老化，医疗人才匮乏，技术力量薄弱等根本性问题，在经济高速发展的形势下，难以满足日益增长的农民医疗需求和健康意愿。

    二、加强新型农村合作医疗运行和管理的建议
    1、解放思想，调整布局，创新体制。第一，应结合社会发展的中长期目标，对新型农村合作医疗制度的目标进行重新定位，在制度设计上消除城乡二元结构的差别，把城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗并轨，实行同等国民待遇，逐步实现公平的全民医疗保障。第二，新型农村合作医疗可持续发展的改革取向应是政府主导下的多层次农村医疗保障体系。第一层次是基本医疗保障，保证广大农民能享有基本医疗权益。第二层次是补充医疗保障，通过家庭扶助、社区互助、商业医疗保险等的倡导和作用发挥，为农民看病提供基本保障外的补充。第三层次是完善农村医疗救助制度，作为农民大病医疗的最后一道保护防线。第三，新型农村合作医疗属于社会医疗保险的一种初级形式，在农村急需医疗保障的正式制度安排，即：将新型农村合作医疗转变成农村基本医疗保险制度，在制度安排上为实现全民医疗保险目标提前进行战略布局。建议收拢处于多部门管理的、与总体健康保障目标不协调的各医疗保险管理资源，成立我省统一、协调的健康保障管理部门，统筹规划，高效管理，逐步推进健康保障事业。

    2、疏通渠道，整合资源，提升能力。第一，在相当长的时期内，采用农民自愿缴费方式筹资仍然会有相当大的难度。解决这个问题的基本原则还应是农民自愿参合，用每年财政安排的“惠农资金”，通过“知情同意”方式从农民的其他补贴中集中转拨，一次性完成农民的个人缴费问题。第二，利用相对成熟的城市医疗保险管理体系，整合城乡资源，提高医疗保障管理效率。将新型农村合作医疗整合进入城市医疗保险体系，搭建全民医疗保险管理平台。第三，实行第三方付费的保险管理办法，通过价格机制将过去对农村各级医疗服务部门的各种“暗补”变为“明补”。消除在当前农村地区医疗保障运作中的“管办一体”模式的弊端，提高基金使用效率。将农村基层医疗卫生服务机构的发展与农村医疗保障事业紧密结合，促进改善乡镇卫生院医疗条件，提高乡镇卫生院的医技水平、医护质量和管理水平，让参合农民能够就近享受到安全、便捷、优质、廉价的医疗服务。

    3、打破城乡界限，建立城乡统筹的非就业居民医疗保险制度。第一，在城市化率较高的地区，整合现有城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度及其管理资源，在制度架构上实现城乡统筹，在管理服务上实现城乡统一，在待遇标准上实现城乡基本一致。第二，打破身份界限，建立以家庭为参保缴费单位的全民医疗保险制度。全体公民不分城乡、年龄、职业等，统一以家庭为单位参保缴费，根据家庭经济承受能力选择相应的保障待遇层次，并按家庭人口数统一缴纳参保费用。这一步的制度整合需要在家庭缴费、雇主缴费和政府补助三者之间划定界限并明确各自责任，但在待遇享受上应尽可能做到同一筹资标准下保障水平的一致性。政府补助重点倾向于经济条件差和无收入来源的困难、低保和有残疾人员的家庭。第三，将多种管理模式调整为统一、标准的管理模式，整合现有的管理服务资源，由政府设立统一的管理服务机构，建立完整专业的管理信息系统。第四，逐步提高统筹层次，增强共济能力。医疗保险覆盖到全体公民后，随着人口在城乡和地区间的转移，全民医保制度统筹层次可逐步提高至省级统筹。统筹层次提高后需建立地区间基金平衡调节机制，以化解地区间因人口转移带来的基金结构性失衡。第五，将农民医疗保险制度逐步纳入国家社会保障的总体规划，统筹安排农村医疗保险事业发展的各项工作，制订配套政策措施，保证制度的有效执行。